介绍山东省全面实施预算绩效管理推进情况

时间: 1月12日(星期二)上午10:00

出席: 山东省财政厅副厅长陈东辉 预算绩效管理处处长韩志毅 济南市财政局副局长张海波 临沂市财政局局长矫晓斌

内容: 邀请省财政厅、济南市财政局、临沂市财政局负责同志等介绍山东省全面实施预算绩效管理推进情况

现场图片
山东省财政厅副厅长 陈东辉
预算绩效管理处处长 韩志毅
济南市财政局副局长 张海波
临沂市财政局局长 矫晓斌
新闻发布会现场
文字实录

宋德印

新闻界的各位朋友,女士们、先生们:

大家上午好!

欢迎参加省政府新闻办新闻发布会。

今天,我们邀请省财政厅副厅长陈东辉女士,预算绩效管理处处长韩志毅先生,济南市财政局副局长张海波先生,临沂市财政局局长矫晓斌先生介绍山东省全面实施预算绩效管理推进情况,并回答记者提问。

首先,请陈东辉副厅长介绍有关情况。

陈东辉

新闻界的各位朋友,女士们、先生们:

大家上午好!很高兴和大家见面。近年来,各媒体对我省预算绩效管理工作作了很多宣传报道,为这项改革的大力实施,营造了良好的舆论环境,发挥了积极的推动作用。在此,我代表省财政厅,向各媒体表示敬意和感谢!为了进一步凝聚共识增强合力,加大力度推进改革,今天,我向大家介绍一下我省预算绩效管理有关情况。

介绍的第一个方面:改革背景和初步成效。

党的十八届三中全会指出,“财政是国家治理的基础和重要支柱”,为充分发挥财政职能作用,切实提高财政资源配置效率和使用效益,2017年,党的十九大明确提出要“全面实施绩效管理”。2018年,党中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》,作出统筹谋划和顶层设计,明确目标和重点任务。由此可见,全面实施预算绩效管理是党中央、国务院作出的重大部署,是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求,也是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。省委、省政府对此高度重视,2019年1月,印发了我省贯彻《实施意见》,提出了全面实施预算绩效管理的“山东方案”。

两年多来,省财政厅认真贯彻落实党中央国务院决策部署和省委省政府工作要求,扎实推进预算绩效管理改革。2019年,省财政厅会同省委组织部、省编办、省审计厅出台了《三年行动方案(2019-2021年)》(鲁财绩〔2019〕6号),明确了推进目标和14项具体任务,确定了改革时间表、路线图和责任书。2020年,我们组织开展了“预算绩效管理改革攻坚年”活动,纵深推进各项工作,取得了积极成效,我省预算绩效管理工作被财政部评为优秀等次,并受邀参加由财政部和亚洲开发银行主办的“亚洲评价周”活动,向90多个国家和30多个国际机构推介绩效管理的“山东方案”“山东经验”。各市财政部门也积极有效地推进预算绩效管理。今天济南、临沂两市财政部门负责同志也来到了发布会现场,大家有什么问题,稍后也可以向他们提问。

介绍的第二个方面:总体思路和主要工作。

回顾这两年的预算绩效管理工作,我们总的是按照“一个目标、两个支撑、三个环节、四个层次”的思路展开的。

“一个目标”,就是省级用3年时间、市县用5年时间,基本建成“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系,实现预算和绩效管理一体化,改变预算资金分配的固化格局,提高预算管理水平和政策实施效果。这其中,“全方位”,就是既包括我们通常说的财政资金、项目和政策绩效评价,又包括政府财政运行和部门单位整体绩效管理。“全过程”,就是将绩效理念和方法深度嵌入预算管理的全链条,在预算编制前,要对准备入库的新增政策和项目进行充分评估;在预算编制时,要明确绩效目标;在预算执行过程中,要加强绩效监控;在预算执行完毕后,要开展绩效评价,并将评价结果与来年预算安排挂钩,绩效好的多安排,绩效差的少安排甚至不安排,从而形成管理“闭环”,引导各方面提高资金使用效益。“全覆盖”,就是不仅要覆盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算等“四本预算”,还要向政府债务、资产管理、政府采购、政府和社会资本合作(PPP)等领域拓展延伸。简而言之就是一句话,“哪里有财政资金和政府公共资源,哪里就有绩效管理”。

“两个支撑”,一个是制度支撑。制度是管方向、管根本、管长远的。工作中,我们坚持制度先行,构建起“1+2+N”的预算绩效管理制度体系。其中,“1”指的是省委省政府印发的实施意见,“2”指的是省政府办公厅印发的横向面对省级部门单位、纵向针对转移支付资金的2个配套办法,“N”指的是省财政厅研究出台的事前绩效评估、绩效目标管理、运行监控、绩效评价等20多项制度办法及操作规程。在此基础上,我们指导各市县也出台了一系列操作实施办法,为改革提供了有力的制度保障。另一个是标准支撑。在这方面,我们下了“绣花”功夫,初步建立起定性和定量相结合的预算绩效管理标准体系。截至目前,省级共出台了普通国省道建设养护、地质勘查和博物馆、美术馆、科技馆运维等11项预算支出标准,同时,对乡村振兴、科技创新和新旧动能转换等38个专项、60个部门,建立了分行业、分领域、分层次绩效指标标准体系。这样一来,办什么事,花多少钱,都有据可依、有规可循,预算编制的精准性、成本控制的严格性、绩效管理的客观性,都有了明显提高。

“三个环节”,就是坚持全生命周期管理的理念,抓住“事前、事中、事后”三个关键环节,分段施治、各有侧重。事前重在扎紧关口。省级对所有项目支出全部实施绩效目标管理,没有编制绩效目标的,坚决不纳入财政预算“盘子”。从2019年起,又对新增重大政策和项目开展事前绩效评估试点,2020年起在全省全面推开。两年来,全省各级各部门共对1万多个新增项目开展事前绩效评估,其中财政部门直接开展的事前评估项目3000多个,涉及资金453亿元,否决不合规项目,减少不合理预算70.4亿元。事中重在监控纠偏。通过加强资金监控,重点看预算是不是按照计划进度执行,是不是达到了预定的绩效目标,并及时发现项目执行中的偏差和管理漏洞。两年来,各级财政部门对1.4万多个项目开展了重点监控,涉及资金1415亿元,通过监控调整收回资金69.6亿元。事后重在评价问效。经过这几年的探索实践,我省逐步建立了“部门单位自评+部门和财政重点评价”的绩效评价机制,两年来,各级各部门对9万多个项目开展绩效自评,财政部门对6125个项目开展重点评价,同时强化绩效评价结果应用,通过评价完善制度办法522项,整改问题4119条,取消或调整专项资金382项,压减预算112亿元。可以说,绩效管理在提升财政资金使用效益、优化财政支出结构等方面的作用日益显现。

“四个层次”,就是预算绩效管理的层级从最初的资金、项目层面,逐步延伸到政策效果,再到部门、政府财政运行,逐步深化、层层递进。项目层次,这是我们预算绩效管理的基础层级。刚才我也介绍了,这两年财政部门对6125个项目开展了重点评价,效果还是很好的。政策层次,与单个资金项目相比,政策的影响力更大。我们不仅关注财政资金直接产出效果,更关注宏观政策目标的实现程度。哪项政策效果怎么样,下一步是保留还是取消,是延续执行还是更新再造,这需要我们通过绩效评价来发现问题、剖析根源、加以完善。两年来,省级财政共对减税降费、“十强”产业等6项政策开展财政重点评价,并选择老旧小区改造、养老服务业发展等6个实施周期超过一年的重大政策开展跟踪问效,详细评判实施效果,有针对性提出了优化调整建议,在完善财政政策、更好促进高质量发展方面发挥了重要作用。部门层次,我们对部门的绩效管理,不局限于评价部门哪一项资金花得怎么样,而更看重的是这个部门资金的整体效益,特别是部门核心业务开展得怎么样、整体运行绩效如何。2019年,我们选取了8个省级部门单位和8个市、8个县,共115个部门先行试点。2020年将试点范围扩大到33个省级部门、2284个市县部门。今年将实现省级部门整体绩效管理全覆盖。政府层次,我们选择济南、济宁、临沂、日照4市开展县、乡政府财政运行综合绩效评价试点,探索政府财政运行绩效管理路径。在总结试点经验的基础上,研究起草了政府财政运行综合绩效评价办法,将政府收支预算全面纳入绩效管理,促进地方政府围绕高质量发展,不断提高收入质量、优化支出结构,提升公共服务供给质量和效率,该办法将进一步研究论证后印发,还请各位媒体朋友多多关注、报道。

各位记者朋友们!预算绩效管理是财政管理和政府治理的深刻变革,也是一项系统工程。在当前财政收支矛盾突出的背景下,通过加强预算绩效管理,把财政资金用到刀刃上、花出效益来,显得尤为重要。下一步,省财政厅将在省委、省政府的坚强领导下,在有关部门和社会各界的大力支持下,坚持全局性谋划、整体性推进,努力做好“升级、扩围、提质、增效”四篇文章,建立健全政府财政运行绩效管理机制,推动部门整体绩效管理和全周期跟踪问效;加大市县绩效管理改革力度,强化激励约束机制,将绩效结果与预算安排、政策调整紧密挂钩,确保财政资金高效集聚,为落实省委、省政府重大战略任务提供坚实财力保障,为加快建设新时代现代化强省贡献财政力量!

谢谢大家!

宋德印

现在回答记者提问,提问前请先通报所在新闻机构名称。

中国新闻社记者

中发34号文规定,地方各级政府和各部门、单位是预算绩效管理的责任主体,请问我们是如何引导各级各部门落实绩效责任的?

韩志毅

感谢您的提问。推动预算绩效管理改革,责任落实是关键。在推动各级各部门落实绩效管理责任方面,我们主要采取了以下措施:

一是用考核推动责任落实。一方面,将省直部门预算绩效管理水平纳入省直机关绩效考核内容。从预算编制、预算执行、绩效管理、政府采购、资产管理等方面设置考核指标,衡量省直部门单位预算绩效管理情况,并根据中央和省委省政府对财政工作的部署和要求,实行年度间动态调整,引导部门单位强化绩效管理,提升预算管理水平。另一方面,将市县预算绩效管理工作纳入省对市、市对县经济社会发展综合考核体系,强化各级落实预算绩效管理改革责任,全面提升本地区预算绩效水平。

二是与预算挂钩引导责任落实。一方面,建立绩效评价结果与预算安排挂钩机制。比如,在《省级预算绩效结果应用管理暂行办法》中规定,对绩效评价结果为优的项目,在下年预算中优先保障;绩效评价结果为良的,相关支出原则上按零增长控制;绩效评价结果为中的,原则上按照不低于预算总额的10%进行压减;绩效评价结果为差的,原则上予以撤销或退出。2020年预算编制中,省级对绩效评价结果为“中”的7个项目统一压减预算20%;全省通过绩效评价压减预算43.5亿元。2021年预算编制中,经初步统计,全省通过绩效评价压减预算68.5亿元。再比如,省财政厅和省教育厅联合制定出台的《关于改革完善省属本科高校预算拨款制度的实施意见》中规定,将高校绩效考核结果作为核定预算的重要依据,并占1/3的权重,进一步提高高校的绩效意识,压实绩效责任。另一方面,建立区域绩效与专项资金分配挂钩机制。对因素法分配的转移支付资金,将各市县评价结果作为资金分配因素,且权重不低于10%;对项目法分配的转移支付资金,将评价结果作为项目选择和资金安排的重要依据。如2020年省级在分配老旧小区改造补助资金中,将各市县绩效评价结果作为资金分配的奖惩因素,引导市县强化项目资金绩效管理,提升绩效水平。

三是以监督倒逼责任落实。一方面,建立绩效信息向人大报送和向社会公开机制。2020年,全省各级将近4万个项目绩效目标和7000余个绩效评价结果随预决算草案报同级人大参阅,全省1万余个部门向社会公开了6万多个项目绩效目标和4万多个项目评价结果。另一方面,加强审计监督。审计机关依法对预算支出绩效、政策实施效果、绩效责任落实情况和部门绩效自评等内容开展审计监督,并将预算绩效管理情况纳入领导干部经济责任审计范围。通过人大、审计等部门以及社会公众的监督,倒逼部门单位落实绩效责任,提升资金使用绩效,提高公共服务供给质量。

山东广播电视台融媒体资讯中心记者

请问我们在工作中,具体采取什么样的方式衡量和评判财政资金花得是不是有效果?

韩志毅

感谢您的提问。科学、全面、准确、客观地衡量和评判资金支出是不是有效,这是预算绩效管理的关键。工作中,我们主要采取绩效评价的方式来评判。绩效评价包括项目单位自评、业务主管部门评价和财政部门重点评价3种模式。按照规定,预算执行结束后,项目单位要对照设定的绩效目标全面开展自评;业务主管部门每年要选择部分重点项目开展部门评价;财政部门则要对单位自评情况进行抽查复核,并选择部分重大政策和项目开展财政重点评价。

省财政厅每年都会围绕省委、省政府重大战略部署,组织开展财政重点评价。如,2020年,省财政厅共完成28项财政重点绩效评价,其中,20个项目评价(含6个全周期跟踪问效项目)、3个部门整体评价、3个政策评价和2个工作综合评价,评价资金总规模715亿元,同比增长16.6%。从评价结果来看,部门绩效意识进一步增强,财政资源配置效率稳步提升,绩效管理改革成效逐步显现。但也发现了部分项目工作推进慢、资金闲置,政策不精准、投入分散,管理欠规范、绩效不高等问题。

工作中我们突出抓好三点:

一是优选评价领域。突出“三个聚焦”:聚焦重点战略实施。围绕省委、省政府八大发展战略,优先选择农业、教育、科技等10大领域,每个领域选取1-3项重点政策或项目进行评价。聚焦管理薄弱环节。针对资金“小、散、乱”以及清理整合不到位等问题,重点选择近三年未评价的专项资金进行评价,推动资金优化整合。聚焦全生命周期管理。将重点评价与到期政策评价、中期政策评估充分衔接,为中期调整和到期延续(终止)做好政策储备。

二是创新评价方式。首次对省统计局、省粮食和物资储备局、省广电局开展部门整体绩效评价,通过评价发现部门在履职效果、资金配置使用等方面存在的问题,督促部门进一步加强绩效管理,优化资源配置,提高履职效能和核心业务实施效果。另外,我们还首次选择6项实施周期长的重大政策和项目开展中期政策评估和到期政策评价,在全国率先探索建立全周期跟踪问效机制,将评价结果与当年预算执行调整、次年预算安排和政策调整及资金分配有机衔接,有效解决事后评价结果应用滞后、应用难和效果差的问题。

三是加强结果应用。坚持问题导向,对2020年财政重点评价梳理发现的124个问题,提出结果应用建议109条。将10个项目评价结果,随2019年财政决算报省人大参阅。坚持边评价、边反馈、边整改,督促指导部门完善制度办法16项,整改落实具体问题304条。将评价结果作为2021年预算编制的重要依据,推动绩效评价与预算管理一体化运行。

大众日报记者

济南作为省会城市,开创了市级预算绩效管理的“济南模式”,请问“济南模式”有哪些主要特点?

张海波

感谢您的提问。近年来,济南市深入贯彻落实中央和省全面实施预算绩效管理的工作部署,锚定头雁标准,从内、外两方面入手,采取务实举措,大力深化预算绩效管理改革,向绩效管理要财力,确保把改革落到实处、发挥实效。

内部进行流程再造。实行预算精准编制、精准执行、精准盘活、精准考核的预算管理流程再造。一是实施预算精准编制。首创项目预算安排与事前绩效评估、绩效目标以及上年预算执行绩效情况“三个挂钩”机制,在编制2020年部门预算中,对市级606个预算单位1336个项目预算编制全部实行“三个挂钩”,涉及资金1541.8亿元,审减550.42亿元,审减率35.7%。二是实施预算精准执行。设定预算执行进度、预算支出率、预算到项目率 3 个反映预算执行效率的基本共性绩效指标,对市直部门进行考核约束,并严格实行按项目实施进度及支出进度分期拨款,有效提高预算执行精准度,2020年预算执行比上年减少资金占压约37亿元。三是实施精准盘活。建立“项目绩效跟踪监控+支出进度和资金闲置预警整改+动态精准盘活”机制,实施绩效预警,对问题严重或整改不到位的予以暂缓或停止预算拨款直至收回已拨资金,对预计年底无法支出的项目资金及时进行精准调整和收回,有效增加可用财力。2020年底前全部盘活市本级“趴账”资金30.31亿元,在全省考核排名位居前列。济南市向绩效管理要财力的做法,被《人民日报》内参刊载,省委主要领导作出批示予以肯定,财政部专门对此进行推广。

外部强化协同推进。预算绩效管理是一项综合性系统性工程,单依靠财政部门一方的力量,难以达到理想效果。为此,济南建立健全党委领导下,人大、纪检监察、组织部、财政、审计等协调配合的“五方协同精准联控”工作保障机制,市人大重点审查监督支出预算、政策和项目实施效果,加大绩效目标、绩效结果全过程预算绩效监督,建立了市人大代表参与重大政策和项目事前评估工作机制;市纪检监察部门将财政资金使用绩效情况纳入每年巡察和专项监督,促进预算绩效管理工作的全面落实;市委组织部门将预算绩效管理水平纳入全市经济社会发展综合考核体系;市财政部门负责指导各部门单位开展预算绩效管理工作,对实施情况进行督导考核;市审计部门依法对预算绩效管理情况开展审计监督,并将预算绩效管理情况纳入领导干部经济责任审计范围。形成了财政牵头组织、预算部门主责实施,多部门联合推动的大分工、大协作工作格局,在“花钱必问效”基础上,实现“花钱共问效”。

齐鲁晚报·齐鲁壹点记者

我们都知道,临沂是著名的革命老区,财政转移支付资金量大,民生支出多,请问临沂在预算绩效管理中采取了哪些措施,确保财政资金用在“刀刃”上?

矫晓斌

感谢您的提问。临沂作为革命老区,有勤俭节约的光荣传统,人民群众中朴素的“绩效”意识非常强烈,为我们做好预算绩效管理工作提供了强大动力,也对我们工作提出了更高的要求。我们更有责任把工作做好,让每一分财政资金都花出效益。工作中我们主要坚持了以下做法:

一、坚持上下联动,形成绩效“一盘棋”。实行分级管理,重点突破,有效解决了改革推进不均衡的问题。市级层面:以部门整体绩效管理和指标体系建设为重点,完成了32个重点部门整体绩效闭环管理试点,建成涵盖15个方面262条通用项目绩效指标和4750条分行业分领域专项绩效指标。县区层面:以兰陵、兰山2个全省绩效管理重点县为引领,带动实现了县区预算项目绩效管理“全覆盖”;以郯城、蒙阴等5个试点县为示范,县区部门整体绩效管理试点全面推开。乡镇层面:以罗庄区为试点,探索镇街财政运行综合绩效管理改革,并纳入省人大预算绩效监督改革试点,预算绩效管理实现了市县乡纵向贯穿。

二、坚持动态管控,搭建绩效“全链条”。把绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、监督全过程。一是前延绩效关口。将事前绩效评估纳入市政府“三重一大”决策事项,对新增重点项目支出开展事前评估;严格预算申报绩效目标前置审核,在全省率先实行“开门编预算”。二是加强事中监控。组织预算单位定期开展绩效监控纠偏,做到绩效监控“全覆盖”。三是深化绩效评价。2020年对市级54个重大政策项目开展了财政重点绩效评价,评价市级资金规模55.13亿元,同比增长45%,并通过边评价、边反馈、边整改,督导部门完善制度18项,整改落实具体问题186条。四是强化结果应用。建立通报、报告、与预算安排挂钩、信息公开等多元化结果应用机制,如,2020年初选取5个部门整体绩效目标、3个部门整体绩效评价报告提交市人代会审议;2020年市级预算执行中,根据绩效管理结果,压减非急需非刚需资金7.4亿元、涉及83个项目,取消部分低效和无效项目,整合4个大额专项,新制定6项资金政策。

三、坚持特色先行,拓展绩效“新空间”。突出抓了三大块资金绩效管理:一是上级直达资金。对全市22.45亿元抗疫特别国债资金投入的42个项目,健全绩效目标编审、绩效监控和绩效评价闭环管理系统,高效发挥直达资金作用。二是扶贫专项资金。加强实时动态监控,圆满完成扶贫资金绩效自评和全周期跟踪问效,为全面打赢脱贫攻坚战奠定基础。三是特殊发展资金。把蒙阴县生态保护、临沂综保区发展作为绩效管理先行区,在加大财政专项奖补投入的同时,将奖补资金安排与绩效考核挂钩,以绩效管理推动财政资金聚力增效。

山东广播电视台经济广播记者

绩效管理是预算管理的方向和趋势,也是一项世界性难题,《全面推进预算绩效管理的实施意见》实施2年来,我省取得了明显成效,请问下一步我们还将采取哪些举措持续推进?

陈东辉

感谢您的提问。的确,正如你所说,绩效管理是项世界难题,也没有固定模式可以遵循,需要我们不断探索推进。我们之所以能在较短时间内取得很好成效,这得益于党中央国务院从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度进行的顶层设计,以及省委省政府的高度重视、科学决策和周密部署。目前,我省的预算绩效管理仍存在管理基础不够牢、覆盖不够全、结果应用不够实等问题。今年是我省“十四五”开局之年,也是预算绩效管理省级全面建成“三全体系”、市县扩围提质之年,下一步,省财政厅将围绕三个方面,加快推进改革落实落地。

一是在夯实预算绩效管理基础上下功夫。研究出台社会保险基金预算绩效管理办法,推进完善政府性基金、国有资本经营预算等领域绩效管理,实现预算绩效管理对财政资金的无缝隙全覆盖。指导部门加快完善分行业分领域的预算绩效指标标准体系,确保绩效管理“有据可依、有尺可量”。依托预算管理一体化系统,推动绩效与预算管理深度融合,健全完善绩效监控、绩效自评信息化管理手段,探索“大数据”“区块链”技术在绩效管理的应用,提高绩效管理信息化水平和工作效率。

二是在推动预算绩效管理提质增效上下功夫。建立健全政府财政运行绩效评价机制,推动市县提高政府财政运行综合绩效和公共服务质量。加强部门整体绩效管理,省级实现对省直部门的全覆盖,市县也要全面推开试点,组织开展部门整体绩效自评和财政重点评价,推动提高部门单位整体绩效水平。围绕八大发展战略等省委省政府决策部署,有针对性地开展重大政策项目绩效评价,推进实施期超过一年的重大政策和项目全生命周期绩效管理,促进提升政策实施效果和资金使用效益。

三是在协同推进预算绩效管理上下功夫。探索建立人大代表参与事前绩效评估和重点政策项目绩效评价的长效机制,扩大向人大报告和社会公开绩效信息的范围,发挥好社会监督作用。加强与审计部门的协调配合,促进部门责任落实。优化部门和市县预算绩效管理考核指标体系,强化正向引导、逆向约束,确保绩效管理取得实效。

需要特别强调的是,做好预算绩效管理工作,需要各级各部门联起手来、齐抓共管,做到真抓、真严、真管用。“真抓”就是要真正发挥预算绩效管理的监督纠偏作用,动真格、见真章,让绩效管理像审计监督一样“长出牙齿”,避免搞形式、走过场。“真严”,就是要严格把好“事前评估、绩效目标、运行监控、绩效评价、结果运用”五道关口,将绩效管理结果与预算安排、政策调整挂起钩来,做到“花钱必问效、无效必问责”。“真管用”,就是要通过加强绩效管理,推动资金落实,优化政策体系,提高财政资源配置效率和使用效益。

全面实施预算绩效管理是政府治理和预算管理的深刻变革,也是一项复杂的系统工程,相信在各级各部门的共同努力下,在人大、巡视、审计等监督和协同推动下,在第三方机构、专家学者、新闻媒体等在内的社会各界广泛参与下,政府预算管理水平一定会不断提升,财政资金会进一步聚力增效,为我省经济社会高质量发展,提供更加有力的保障。

谢谢大家!

宋德印

记者提问到此结束。大家如有其他需要采访的内容,请会后联系省财政厅办公室(政策调研室)孔进,联系电话:82669103。

本次新闻发布会到此结束,谢谢大家!