部门解读｜《山东省行政规范性文件制定和监督管理办法》

打印 来源：山东省司法厅 时间：2023-12-14

为了加强对行政规范性文件的监督管理，提高行政规范性文件质量，维护法制统一，深入推进依法行政，全面建设法治政府，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律、法规和国务院有关规定，结合本省实际，省司法厅起草了《山东省行政规范性文件制定和监督管理办法》（以下简称《办法》），《办法》已经2023年11月27日省政府第34次常务会议审议通过，12月12日以省政府第353号令公布，2024年2月1日起施行，现就有关情况解读如下：

一、《办法》制定的必要性

党中央、国务院对行政规范性文件制定和监督管理工作高度重视，2018年以来，先后出台了《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》等文件，《法治中国建设规划(2020-2025年)》《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》也对行政规范性文件监督管理工作提出了新要求。目前，我省在行政规范性文件制定和监督管理方面，制度效力等级最高的是2012年实施的《山东省行政程序规定》，该《规定》实施已经10多年，有些规定比较原则，有些规定已经不能适应新的形势要求；近年来我省制定的一些管理规定也均为政策性文件，效力等级不高，有必要整合提升。广东、江苏、上海等省市近年来出台了行政规范性文件管理的专门政府规章，为我省立法提供了借鉴。因此，制定出台办法十分必要。

二、《办法》起草过程

省司法厅十分重视《办法》的起草工作，成立了立法工作领导小组并组建工作专班。2022年6月即着手起草《办法（草案）》，11月起草完成《办法（草案）》初稿。2023年，《办法》列入省政府2023年立法工作计划省政府规章一类项目。2023年2月，起草工作专班认真梳理国家和我省有关规定，结合工作实际对草案初稿进行了修改完善，形成《办法（草案）》征求意见稿。2023年3月至5月，书面征求了16个设区的市政府和省政府各部门的意见，赴枣庄、潍坊、青岛等市进行立法调研，在省政府网站上向社会公开征求意见，修改形成《办法（草案）》会签稿。2023年7月，送有关部门进行会签，并再次征求省政府办公厅的意见，对有关意见全部采纳。10月，经省司法厅厅长办公会讨论通过。11月，经省政府常务会议审议通过。

三、《办法》涉及的几个问题

（一）关于起草把握的基本原则

《办法》起草过程中，主要遵循以下原则：一是坚持党的领导，贯彻落实习近平法治思想。明确规定规范性文件制定和监督管理应当坚持党的全面领导，全面贯彻党的路线方针政策和决策部署；制定经济社会方面重要的规范性文件，应当按照有关规定向同级党委请示报告。将贯彻落实习近平法治思想，弘扬社会主义核心价值观等作为规范性文件制定和监督管理应当遵循的原则。二是注重制度的延续性。以《山东省行政程序规定》第四章规范性文件制定程序为基础，吸收了其部分内容，充分考虑了相关制度的延续性和稳定性。三是围绕提升监督管理工作规范化正规化数字化水平进行制度设计。在对国家规定的各项制度进行细化的基础上，结合我省实际进行制度创新，将近年来的一些制度规定和实践中行之有效的做法进行总结提升，上升为规章。

（二）关于行政规范性文件的定义和制发主体

《办法》对行政规范性文件进行了界定，即是指除政府规章外，由本省行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织(以下统称行政机关)依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。《办法》明确了规范性文件的制发主体，规定议事协调机构、政府工作部门的派出机构和部门内设机构以及其他不具有行政管理职能的机构，不得制定规范性文件。

（三）关于制定规范性文件的基本要求

《办法》一是明确制定规范性文件是行政机关依法履行职能的重要方式。除法律、法规、规章另有规定外，涉及公民、法人和其他组织权利义务的政策措施，应当以规范性文件的形式制发，作为行政管理的依据。二是要求严格控制规范性文件数量，提高规范性文件质量。三是要求制发行政规范性文件严守五个“不得”。

（四）关于严格规范性文件制发程序

《办法》一是强化了制定前评估，特别是风险评估。落实国家有关要求，规定起草规范性文件，应当对其必要性、可行性、合法性、合理性进行全面论证，对有关政策措施的预期效果和可能产生的风险等进行评估，形成规范性文件制定前评估报告。规范性文件涉及重大公共利益或者公众权益，可能引发社会稳定问题的，起草单位应当按规定进行社会稳定风险评估。评估结论载入规范性文件起草说明，作为制发文件的重要依据。二是完善了征求意见制度，将公开征求意见作为规范性文件制发的重要程序，明确了征求意见的途径、方式和期限，并明确了与企业生产经营活动密切相关的规范性文件征求意见要求。三是完善了专家论证制度。明确对专业性、技术性较强的规范性文件，起草单位应当组织相关领域专家进行论证，并提供必要保障，对选择专家和专家论证内容作了规定。四是对公平竞争审查、性别平等评估、贸易政策合规审查作了规定。

（五）关于合法性审核

合法性审核是规范性文件制发的重要环节，也是规范性文件合法有效的重要保障。《办法》主要细化了以下几个方面：一是规定规范性文件在提交制定机关集体审议决定前，应当进行合法性审核。不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。二是规定了送审材料和审核内容。三是规定了合法性审核的方式和发现问题的处理措施。明确规范性文件合法性审核应当听取法律顾问、公职律师的意见，充分发挥其作用，提高审核质量。四是规定了合法性审核意见的效力。五是对审核人员和审核能力建设提出要求，加强合法性审核机构队伍正规化建设。

（六）关于实施后评估和清理

《办法》一是建立实施后评估制度。规定符合法定情形的，评估单位应当对规范性文件制度规范、实施效果和存在的问题等进行评估；规范性文件实施后评估结论应当作为规范性文件修改、废止或者继续执行的重要依据。二是健全清理工作机制。规定了清理的情形、清理工作分工以及继续有效、修改、废止或者宣布失效的情形，明确了清理程序。

（七）关于监督检查和法律责任

《办法》一是建立了监督检查制度。规定县级以上人民政府对其工作部门、上级人民政府对下级人民政府、各部门对本部门本系统制定的规范性文件应当加强监督检查，依法纠正侵犯公民、法人和其他组织合法权益以及损害政府形象和公信力的规范性文件。二是建立督查情况通报制度。规定县级以上人民政府应当发挥政府督查机制作用，建立督查情况通报制度，对规范性文件制定和监督管理工作情况予以通报。三是明确了制定机关、起草单位和审核机构的法律责任。