发文机关:山东省人民政府 成文日期:2021-09-17
标  题:山东省人民政府关于印发山东省“十四五”自然资源保护和利用规划的通知
发文字号: 鲁政字〔2021〕168号 发布日期:2021-09-24

山东省人民政府

关于印发山东省“十四五”自然资源保护

和利用规划的通知

鲁政字〔2021〕168号

各市人民政府,各县(市、区)人民政府,省政府各部门、各直属机构,各大企业,各高等院校:

现将《山东省“十四五”自然资源保护和利用规划》印发给你们,请认真贯彻实施。

山东省人民政府

2021年9月17日

(此件公开发布)

山东省“十四五”自然资源保护和利用规划

本规划依据《中共山东省委关于制定山东省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》和《山东省国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》编制,旨在进一步加强战略引领、明确工作任务、细化政策重点,是指导今后五年全省自然资源保护和利用工作的战略性、指导性文件。规划中的自然资源是指全省行政辖区内的土地、海洋、森林、矿产、湿地等自然资源。规划期为2021—2025年。

一、总体要求

(一)指导思想。

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神,认真落实习近平生态文明思想,立足新发展阶段,贯彻新发展理念,构建新发展格局,牢固树立绿水青山就是金山银山的理念,围绕“七个走在前列”“九个强省突破”目标定位,全面构建国土空间开发保护新格局,全面提升生态系统质量和稳定性,提高自然资源利用效率,以更加严格的制度深化耕地保护,以更加有力的措施实施海洋强省突破,着力构建基础支撑、基础制度、科技引领、安全保障四大体系,精准履责、科学担责、奉献尽责,持续推进自然资源治理体系和治理能力现代化,努力在自然资源高水平保护和高效率利用上走在全国前列,为新时代现代化强省建设贡献力量。

(二)基本原则。

1.坚持党的全面领导。始终坚持党对自然资源工作的全面领导,进一步增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,确保习近平总书记重要指示批示、党中央方针政策在我省自然资源保护利用工作中落地生根、开花结果。

2.坚持以人民为中心。始终把维护人民群众权益作为自然资源工作的出发点和落脚点,贯穿到自然资源领域改革、政策制定和管理各环节,健全自然资源利益分配和调节机制,推进全民共享。

3.坚持改革创新。坚持把改革创新作为突破体制机制障碍和资源瓶颈的内生动力,以科技创新为引领,以政策创新、制度创新、机制创新为抓手,不断推动自然资源事业蓬勃发展。

4.坚持系统观念。山水林田湖草沙是不可分割的生态系统,必须遵循其内在规律,统筹各生态要素,统筹陆地海洋、城市农村、地上地下等各个方面,远近结合,系统谋划,提升整体效率,努力构建人与自然生命共同体。

5.坚持保护优先。要像保护眼睛一样保护自然和生态环境,要像对待生命一样对待自然和生态环境。始终把保护放在首位,贯彻到自然资源工作的全领域、全方位、全过程,严守自然生态安全边界和底线。

6.坚持高效利用。坚定不移地推动绿色低碳发展,建立健全促进自然资源高效利用的激励约束机制,全面提高土地、矿产、森林和海洋等资源开发利用效率,满足经济社会发展合理需求,增强对高质量发展的支撑能力。

7.坚持底线思维。必须在多目标平衡中坚守科学利用底线,严守耕地保护红线,坚守生态保护底线。必须把依法依规贯彻工作始终,为各项工作提供法治保障。

(三)主要目标。

展望2035年,基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的国土空间开发保护新格局;绿色低碳、集约高效的自然资源利用方式全面确立,利用效率达到全国先进水平;重要生态系统质量和稳定性根本好转,完善的生态产品价值实现机制全面建立,生态系统碳汇能力持续稳定在较高水平;全省自然资源治理体系和治理能力现代化水平全面提升,自然资源管理工作走在全国前列。

锚定2035年远景目标,到2025年主要实现以下目标:

1.高品质的国土空间开发保护格局初步形成。深入落实黄河流域生态保护和高质量发展战略,对“一群两心三圈”区域发展布局的支撑保障作用明显增强。国土空间规划对各类开发保护建设活动的战略引领和刚性管控作用进一步强化,科学合理的城镇化发展格局、农业生产格局、生态保护格局基本确定。生态保护红线面积、耕地保有量和永久基本农田保护面积完成国家下达任务。

2.高水平的生态系统保护修复机制基本确立。海岸带、黄河、大运河、鲁中南山地丘陵、鲁东低山丘陵等重要生态系统质量和稳定性明显提升,以黄河口、长岛等国家公园为主体的自然保护地体系逐步建立。山水林田湖草沙系统修复力度持续加强,科学绿化试点示范省基本建成,森林覆盖率稳中有升,全省湿地保护率达到60%以上,碳汇能力持续增强。陆海联动的生态保护体系基本形成,自然岸线保有率不低于35%。

3.高效率的自然资源利用方式加快形成。全面实行建设用地总量和强度双控管理,新增建设用地规模和城乡建设用地总规模控制在国家下达任务以内。节约集约利用资源的机制初步建立,城乡统一的建设用地市场基本建成。单位GDP建设用地使用面积持续下降,固体矿产大中型矿山比例达到65%以上。

4.高质量的服务保障更加精准有力。对乡村振兴、海洋强省、新旧动能转换等重大战略服务保障作用进一步增强,土地要素跟着项目走机制更加完善,重大基础设施项目依法依规用地长效机制基本建成。

5.高效能的自然资源治理体系基本建立。自然资源统一调查监测评价、新型基础测绘等基础支撑体系基本建成,自然资源资产产权、用途管制等基础制度更加健全,自然资源法治建设迈上新台阶。科技支撑更加坚实,数字赋能扎实推进,基本建成“一张网、一张图、一个平台、五应用”的自然资源信息化体系。森林防火、林业有害生物防控、地质灾害和海洋灾害防治等能力显著提升。

二、全面构建国土空间开发保护新格局

根据“一群两心三圈”区域发展格局,研究确定国土空间开发保护格局目标定位,落实落细主体功能区战略,强化国土空间规划战略引领和刚性管控作用,大力实施国土空间格局优化策略,加快构建国土空间开发保护新格局。

(一)强化国土空间规划战略引领和刚性管控。

1.优化细化“3+N”全省主体功能分区。

基于资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价,将全省国土空间划分为重点生态功能区、农产品主产区和城市化发展区三类省级主体基本功能区。细化主体功能治理单元,将部分生态极重要、区域面积大、生态敏感度高的乡镇,从主体功能为城市化发展区或农产品主产区的县(市、区)中划出,纳入重点生态区管理;将人口集聚程度高、产业发展潜力大的部分乡镇、以及特色农产品优势明显的部分乡镇从其他主体功能区中划出,分别按城市化发展区、农产品主产区管理。对自然保护地、战略性矿产保护区和特别振兴区等重点区域实施重点区域名录管理。

2.加快编制审批“四级三类”国土空间规划。

自上而下、上下联动编制各级国土空间规划,建立省、市、县(市)、镇(乡)4级,包括总体规划、详细规划和相关专项规划3类规划构成的国土空间规划编制体系,将相关专项规划纳入国土空间规划“一张图”,实现“多规合一”。统筹划定生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界等控制线,加强底线约束。编制完成黄河流域、海岸带、济南都市圈、青岛都市圈等重点区域和流域以及生态修复、矿产资源开发利用等重点领域国土空间专项规划。

3.实施国土空间格局优化策略。

(1)大力优化城镇化发展格局。大力培育和壮大山东半岛城市群在黄河流域生态保护和高质量发展中的龙头作用,增强济南都市圈辐射带动能力,提升青岛都市圈发展能级,大力建设蓝绿交融、多元复合、开放联通的廊道网络,努力构建以多中心、网络化、开放式都市圈(区)为主体形态,立体化廊道网络串联、一体化协同发展的有机整体。

(2)筑牢生态安全格局。加快鲁中南和鲁东山地丘陵区两大生态屏障建设,强化荒山绿化,改善林种结构,提高森林质量和生态公益林比重,全面提升水土保持、水源涵养和生物多样性维护功能。突出沿海、沿黄、沿京杭运河的生态带修复与保护,因地制宜建设河海防护林生态廊道和生态休闲景观长廊,严控沿线房地产开发等项目,留足生态缓冲空间。以泰山、沂蒙山、昆嵛山、黄河三角洲、南四湖、东平湖、莱州湾、胶州湾等重要生态绿心为核心,以各类自然保护地、河湖湿地等重要生态功能区为节点,相互串联,构建彼此呼应的网络化生态系统。

(3)强化重点农业空间整治和保护。重点保护鲁北、鲁西北、鲁西南、汶泗、枣庄、沂沭、鲁东南、胶莱、淄潍等9个农田集中区,实施土地综合整治,推进耕地集中连片化,构建完整的农田防护林网体系,改善农业生产条件和农村生态环境。加强莱州湾海域、威海海域、日照南部海域3个海洋渔业集中发展区保护,优化渔港空间布局,推进港、产、城一体化的渔港经济区建设。

(二)全力落实黄河流域生态保护和高质量发展战略。

以黄河流域生态保护和高质量发展国家战略为引领,统筹谋划保护与开发,实施生态系统保护和修复重大工程,全面提升黄河下游生态系统质量和稳定性,打造黄河流域生态保护和高质量发展先行区。

1.保护修复黄河三角洲。

(1)推进黄河三角洲湿地生态系统保护修复。实施黄河入海口湿地生态修复与水系连通工程、近海水环境与水修复生态工程,促进黄河与自然保护区之间、自然保护区内部湿地之间水系连通,维护湿地、河流生态系统健康。加强农田林网和海防林建设,实施引排水沟渠生态化改造、黄河口防护林工程,增强防风固沙能力,遏制土地沙化趋势。依法开展清理整治探矿采矿等活动,严厉打击各类违法违规行为。

(2)建设黄河口国家公园。全面落实勘界立标,推进自然保护地确权登记。推进滨州贝壳堤岛与湿地国家级自然保护区建设。以黄河三角洲国家自然保护区为主体,优化整合黄河三角洲自然保护区周边的自然保护地,打造以黄河入海生态系统为特色的国家公园。

(3)加强生物多样性保护。全面开展陆域湿地、潮间带湿地、浅海湿地生态治理,建设珍稀濒危鸟类栖息地、海洋生物综合保育区和特色植被保育区,生态治理外来有害物种,保护黄河三角洲生物多样性。加强对自然保护区生态系统、植被和珍稀濒危物种观测,建设智慧黄河三角洲监测监管网络。联合长江以北沿海4省2市的19个自然保护地,共同申报中国黄(渤)海候鸟栖息地世界自然遗产。

2.加强黄河沿线生态廊道建设。

加强沿黄各市矿山地质环境恢复治理和地质灾害防治,推进沿黄区域山水林田湖草沙生态保护修复,实施重点区域生态治理。因地制宜分类推进滩区治理,在“嫩滩”区域开展湿地自然修复,保护湿地、水域生态系统和鸟类栖息地、迁徙通道,打造高品质黄河沿岸绿色生态廊道。统筹推进黄河下游沿岸及滩区国土综合整治,积极推进国土绿化与农田林网修复改造,全力推进全域土地综合整治试点,打造生态宜居美丽乡村。

3.服务保障黄河流域高质量发展。

(1)支持打造黄河流域改革开放先行区。探索“双向飞地”“共管园区”等跨区域产业合作新模式。支持黄河两岸跨河大桥和交通、水利等重大区域基础设施建设,推进济南、青岛、烟台等市与沿黄省区基础设施互联互通,推动沿黄城市共建海铁联运中转基地。打造济南—德州、滨州—东营黄河百里风貌带,增强黄河流域下游地区生态屏障功能。

(2)强化自然资源服务保障。科学编制山东省黄河流域国土空间专项规划,为培育沿黄城市联动发展新动能、打造黄河流域高质量发展增长极,提供规划引领和空间保障。开展黄河流域实景三维“一张图”建设,开展黄河干流、重点湾区、重要水库等水下地形测绘,及沿黄区域地表形变监测和高程基准年度复测,为建设黄河长久安澜示范区、实施重大生态修复工程等提供基础数据支持。

(3)积极探索生态资源价值转化新模式。努力实现生态保护、绿色发展、生态惠民共赢。挖掘黄河文化内涵,建设国家研学旅游基地,讲好黄河故事;科学开发“河海交汇、新生湿地、野生鸟类”三大世界级旅游资源,打造黄河入海文化旅游目的地。

(三)促进落实全省重大发展战略。

围绕全省重大战略实施,强化国土空间规划引领,做好自然资源要素保障,支持重大项目建设,全面提升审批效率和管理服务水平,提高自然资源支撑保障能力。

1.全力服务新旧动能转换。

(1)强化新旧动能转换综合试验区要素保障。围绕“三核引领、多点突破、融合互动”的总体布局,加大规划和要素保障力度,优先保障“四新”经济项目用地,切实保障有效投资用地需求。优化全省产业园区空间布局,推动土地要素向园区集聚。开展产业用地综合绩效调查,支撑“亩产效益”改革,促进过剩产能化解,拓展动能转换新空间。

(2)重点支持济南新旧动能转换起步区建设。支持起步区编制国土空间分区规划,合理确定生态、生活、生产空间布局,在济南市域范围内合理确定永久基本农田保护任务。将起步区符合单独选址条件的重点基础设施项目纳入省重大基础设施项目,争取国家配置指标。支持起步区土地征收成片开发方案直接以济南市政府名义编制报批,不再按区(县)拆分上报。支持起步区统筹保护水系、岸线、湿地、林地等自然资源,规划建设城市森林公园和黄河生态风貌带,加强黄河廊道、湿地生态修复等项目建设。

(3)加强城市地质调查基础支撑。实施山东省城市地质调查工程,分级分类开展城市地质调查,优先完成济南、青岛城市地质调查,建设城市三维地质模型,为城市建设提供可靠地质依据。2025年实现全省设区市城市地质调查工作全覆盖。

(4)推动地理信息产业健康发展。完善地理信息开放共享政策,探索建立地理信息数据交易市场。强化测绘地理信息基础建设,推行共建共享和分建共享等模式。支持一批具有国内影响力的骨干企业,打造具有鲜明特色、区域影响力和辐射力的地理信息集聚区。

2.全力助推乡村振兴。

(1)坚守农民土地权益底线。在村庄规划编制、土地征收、集体经营性建设用地入市、城乡建设用地增减挂钩项目建设等方面,充分尊重群众意愿,维护群众土地权益,稳步提高土地出让收入用于农业农村比例。按照尊重历史、依法依规的原则,积极推进全省农村宅基地和集体建设用地使用权、林权等确权登记颁证工作,实现应登尽登,证书应发尽发。

(2)科学编制和实施村庄规划。坚持先规划后建设,根据实际需求、稳妥推进“多规合一”的实用性村庄规划编制。以集聚提升、城郊融合、特色保护等类型村庄规划编制为重点,把产业发展、乡村旅游、美丽村居建设、历史文化保护、特色风貌塑造、田园综合体以及农村公共服务设施建设等统一纳入村庄规划。进一步优化村庄布局,构建全域覆盖、层级叠加、舒适便捷的乡村生活圈服务体系。在乡镇国土空间规划和村庄规划中可预留不超过5%的建设用地机动指标,用于村民居住、农村公共公益设施、零星分散的乡村文旅设施及农村新产业新业态等用地。

(3)统筹保障乡村发展用地。引导农村产业在县域范围内统筹布局,落实和完善农村一二三产业融合发展的用地政策,保障合理用地需求,根据休闲观光等产业的业态特点和地方实际,探索灵活多样的供地新方式。鼓励对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用,发展乡村民宿、农产品初加工、农村电商等。保障乡村水、电、路、气、通信、广播电视、物流等基础设施和公共服务设施建设用地需求。通过保障新增建设用地计划指标、村庄整治、废旧宅基地腾退、建设农民公寓和住宅小区等多种方式,满足农村农民住宅建设合理用地需求。规范和完善城乡建设用地增减挂钩政策,探索完善城乡建设用地增减挂钩指标交易收益分配机制和相关税费机制,做好城乡建设用地增减挂钩节余指标跨区域调剂与国家重大战略实施的有效衔接。

(4)推进全域土地综合整治。抓好全域土地综合整治国家试点,以乡镇为基本实施单元,整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复,优化生产、生活、生态空间格局。探索“土地整治+”创新模式,统筹各类涉农项目和社会资金,实现“土地功能腾挪、城乡面貌更新、群众居住环境改善”有机结合的“1+N”综合效应。

(5)稳慎推进集体经营性建设用地入市。研究出台我省集体经营性建设用地入市的实施意见,探索实施集体经营性建设用地入市制度,明确集体建设用地入市范围、方式、程序、监管措施等内容,建立健全城乡统一的公示地价体系和建设用地市场。建立集体经营性建设用地入市的土地增值收益分配调节机制,切实维护农民权益。

(6)做好乡村振兴测绘和地质调查服务。推广诸城市乡村振兴“一张图”典型经验,探索测绘地理信息服务乡村振兴新模式。加大中小城镇和农村浅层地温能推广应用。充分利用全省土地质量地球化学调查成果,强化富含有益微量元素的特色土地资源保护和科学开发,为培育发展特色农业提供支撑。推进旅游地质、水文地质调查,服务乡村振兴。

3.全力保障重大基础设施建设。

(1)严格实施“项目跟着规划走”。全面梳理《山东省国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》以及省级重点专项规划确定的重大基础设施项目,纳入省、市、县三级国土空间规划,统筹布局,合理预留空间。

(2)加强重大基础设施项目用地保障。进一步完善重大基础设施项目用地服务保障和监督机制。每年第三季度,发展改革、交通运输、水利、能源等部门确定下一年度拟开工的重大基础设施项目清单。自然资源主管部门根据项目清单,统筹拟定规划和用地保障措施,建立用地报批工作台账。

(3)持续优化建设用地审批流程。对跨行政区域的重大基础设施项目,可按设区市单独组卷报批;对立项明确分期建设的,或立项文件未明确、但省级行业主管部门批准的分期建设的项目,可分期开展用地报批。对涉及的耕地占补平衡、占用生态保护红线等前置手续压茬同步推进。

(四)支撑以人为核心的新型城镇化。

1.实施差异化城镇空间发展策略。

(1)大力培育和发展现代化都市圈。改革土地管理制度,引导空间规模、土地要素向都市圈和中心城市集聚,努力提高济南市、青岛市辐射带动作用。推动烟台—威海一体化发展,统筹济宁—枣庄生态保护与高质量发展,促进临沂、菏泽以市区为中心城乡融合发展。

(2)推进以县城为重要载体的小城镇建设。依托交通线、海岸线、黄河、运河等,支持建设一批产城融合、职住平衡的城市带、节点城市、郊区星城和特色小城,推动县城提质扩容、补齐短板。优先保障县城城镇化“补短板强弱项”项目合理用地需求,支持县城直通中心镇、重点旅游景点的公共交通配套。

(3)坚持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”。把水资源作为最大的刚性约束,合理确定城市开发边界规模,科学编制国土空间规划,优化生态、生产和生活空间布局。科学规划城市基础设施建设,结合海绵城市建设,全面推进节水型城镇建设。

(4)建立城镇开发边界弹性管控机制。科学划定城镇集中建设区和城镇弹性发展区,在规划城镇建设用地规模控制下,城镇建设用地布局可在城镇弹性发展范围内进行调整。

2.支撑高品质城镇生活。

(1)支持便捷化网络化交通体系建设。加快推进都市圈内部、都市圈之间以及城镇之间基础交通设施建设,强化互联互通,在用地支持上加快推进对外交通、城市群交通、都市圈交通网络高效衔接和有机融合,促进城市群和都市圈交通体系一体化。

(2)支持公共服务设施建设。综合考虑实际服务管理人口特征和基本公共服务需求,在公共服务设施建设标准和用地供给上作适度的弹性预留。加强医疗、教育、文化、社区、停车等公共服务设施及基础设施配套,满足居民基本生活需求,打造社区“15分钟生活圈”。 

(3)支持韧性城市建设。加强对公共消防设施、人防设施以及防灾避险场所等设施建设的服务保障,不断增强城市防灾减灾能力,保障城市运行安全。充分考虑重大疫情防控需要,完善相关设施规划布局,高效应对疫情风险。实施城市生态修复和功能完善工程,保护城市山体自然风貌,修复河湖水系和湿地等水体,增强城市防洪排涝能力,完善城市生态系统。加强城镇开发边界内蓝绿空间建设,加快推进口袋公园建设,完善多级城市公园体系,织密绿道网络,构建完整连贯的城市绿地系统;打通城市内外水系、绿地、森林,形成蓝绿交织、亲近自然的生态网络。持续推进森林城市和生态园林城市建设。

3.完善住宅用地保障政策。

坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位,因城施策,建立住房和土地联动机制。统筹新增和存量土地,稳定住宅用地供应规模和价格,优化土地供应结构,单列租赁住房用地计划,探索利用集体建设用地和企事业单位自有闲置土地建设租赁住房。加强住宅用地信息公开,指导重点城市将年度住宅用地供应计划、存量住宅用地清单全部公开,适当集中公开出让住宅土地,稳定市场预期。

三、全面提升生态系统质量和稳定性

牢固树立山水林田湖草沙是一个生命共同体理念,实施整体保护、系统修复、综合治理,加快构建以国家公园为主体的自然保护地体系,守住自然生态安全边界,努力提升生态系统质量和稳定性,助力碳达峰、碳中和战略实施。

(一)扎实开展科学绿化试点示范省建设。坚持规划先行、科学布局,系统推进科学绿化试点示范省建设,统筹好处理好国土绿化与耕地保护关系,加快形成国土绿化科学绿色高效高质量发展新格局。

1.大力优化国土绿化空间。

(1)科学布局绿化空间。依据国家黄河流域生态保护和高质量发展等重大战略规划和国土空间规划,编制林地保护利用规划等国土绿化相关专项规划,科学合理布局生态及国土绿化空间。围绕全省重点生态功能格局,布局开展荒山、荒地、荒滩造林绿化,沿海防护林完善提升,水库周边、沿河湖岸、交通沿线绿化等重大工程,整体谋划,打造系统化、网络化国土绿化空间新格局。

(2)持续推进城镇绿化美化。开展森林城市和生态园林城市创建,实施城市增绿和绿化品质提升工程,科学规划建设城市绿环、绿心、绿楔、绿廊、绿道,坚定不移保护城市“绿水青山”。结合城市更新,采取拆违建绿、留白增绿等方式,增加城市绿地。推进城镇庭院绿化,改善提升居民小区绿化,努力实现应绿尽绿。鼓励在城市建成区利用建筑墙体开展立体绿化,鼓励有条件的地方探索开展屋顶绿化。搞好城市周边绿化,充分利用不适宜耕作的闲置土地开展造林绿化。

(3)切实抓好乡村国土绿化。充分利用全域土地综合整治政策,依法依规推进乡村绿化,倡导农村地区开展庭院绿化,支持村居内见缝插绿。依照国家规定,推动高标准农田林网建设,完善平原农田防护林体系。对存量的占用耕地和永久基本农田种植林木的,按照国家统一部署,制定周密工作方案,审慎、稳妥做好分类处置。构建完善城乡绿道网络,实现城乡绿地连接贯通。

2.规范绿化建设工程管理。

(1)因地制宜实施绿化工程。根据地形地貌、水资源、土壤等立地条件,科学配置林草植被,宜乔则乔、宜灌则灌、宜草则草、宜荒则荒,乔灌草结合。区分荒山、平原、沿海、村庄等不同绿化需求,分别研究制定相应技术导则。科学设定造林密度、配置方式,积极营造混交林,因地制宜建设生物防火林带。规范工程造林作业设计,切实加强绿化项目施工管理。

(2)强化种苗选育生产使用管理。推广使用良种壮苗,工程造林作业设计要明确良种使用和种苗质量要求。加大乡土树种种质资源普查、保护、收集和良种选育推广力度,提高供给保障能力。制定山东省优良乡土树种名录。兼顾生态效益和经济效益,推广使用适应性强、材质好的优良乡土树种。严格境外树种引种,严防带有有害生物的种苗用于绿化。

(3)坚持务实节俭开展绿化。充分考虑绿化成本效益,选择适度规格的苗木进行绿化,除必须截干栽植的树种外,使用全冠苗。严禁采挖移植天然大树、古树名木等具有保护价值的树木。树立正确的绿色政绩观,防止“一夜成林”“快速成景”等急功近利行为,防止在绿化中出现奢侈化、媚外化和过度景观化等问题。

(4)提升绿化造林实效。加强抚育管护、补植补造,建立完善绿化后期养护管护制度和投入机制,提高造林成活率、保存率,巩固提升绿化质量和效果。

3.深入开展全民义务植树活动。

建立各级各类义务植树基地,落实公布义务植树地点,完善义务植树管理制度,提高全民义务植树尽责率。推动“互联网+全民义务植树”网站建设,创新义务植树尽责形式,丰富全民义务植树活动内容。发挥好各级绿化委员会议事协调机制作用,协同推进部门(系统)科学绿化工作,推动国土绿化行动进机关、进校园、进营区、进厂矿、进村居。支持农村经济组织和村民自治组织以工代赈开展绿化造林、营林护林及相关基础设施项目共建共管共享,引领形成人人爱绿植绿护绿的良好社会氛围。

4.提升科学绿化管理水平。

强化自然资源“一张图”管理,推动造林任务和成果落地上图。以工程项目流程管理为主线,建设国土空间生态修复监管系统,建立生态修复“一个系统、一张图、一本账”。对国家和省财政投资的造林绿化重点工程,推进作业设计编制、施工、检查验收全过程监管,全面监测森林资源状况变化。

(二)建立以国家公园为主体的自然保护地体系。

推动黄河口、长岛国家公园建设,完成现有各类自然保护地整合优化,基本建成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系。

1.加强自然保护地管理能力建设。

完成自然保护地勘界,设立实体界标和电子围栏,明确自然保护地范围界线。完善自然保护地管理政策标准,编制实施全省自然保护地发展规划和单个自然保护地总体规划。在整合交叉重叠的自然保护地基础上,落实“一个保护地、一套机构、一块牌子”的要求,建立统一规范高效的管理体制和综合执法体制,加强管理机构和队伍建设。加强自然保护地管护设施建设,强化自然保护地内地质、洪涝等自然灾害防治以及林业有害生物、外来入侵物种等生态危害防治,提升防灾减灾能力。

2.加强自然保护地生态保护修复。

以自然恢复为主、人工修复为辅,开展受损生态系统修复。对核心保护区实施退耕还林还草还湿,增加林草植被,治理水土流失;对废弃工矿用地开展生态修复,使破损山体回归自然状态。对海洋类型自然保护地开展受损岸线、海岛、滨海湿地、海草床等典型生态系统修复,保护海洋生物的产卵场、索饵场、越冬场和洄游通道等,规范生态保护修复用地用海行为。对自然遗迹类型自然保护地开展重要地质遗迹和古生物遗迹抢救性保护,围封、隔离人为活动干扰,保护其原真性、完整性、稳定性。对森林、湿地、草地等生态系统类型自然保护地,优先开展景观自然恢复,保护和恢复珍贵景观资源。

3.建立一体化的监测监管体系。

深化保护对象资源调查,掌握基本数据和分布规律,构建本底调查数据库,强化保护对象和生态环境定期监测。加强智慧自然保护地建设,充分利用大数据、物联网、云计算等现代信息技术,建立“天空地海”一体化监测监管体系和国家—省—保护地三级监测监管平台。定期评估预警生态风险,发布保护地内自然生态状况调查监测报告。发布资源利用负面清单,建立健全特许经营制度,确保自然资源的规范经营、可持续利用和资产保值增值。

4.实施自然教育体验与社区建设工程。

加强自然保护地访客中心、宣教场馆、野外生态宣教点、自然教育绿色营地和露营地等生态教育、自然体验场地及配套设施建设,完善自然保护地引导指示标识、智慧解说系统、科教宣传设施。设计定制自然教育、生态体验项目和路线,组织公众参与资源巡护、野外观测、防火监测、野外宿营等体验活动,在自然保护地指定区域内开展生态旅游,让公众亲近自然、共享高品质的生态产品,增强珍爱自然、保护生态的意识。开展生态征收、生态保护补偿试点,探索原有生产活动有序退出、生态移民的路径。建立志愿者服务体系,健全自然保护地社会捐赠制度,鼓励企业、社会组织和个人参与自然保护地生态保护、建设与发展。

(三)加强森林资源管护和湿地保护修复。

1.深入推进林长制工作。

认真贯彻落实《中共中央办公厅国务院办公厅关于全面推行林长制的意见》精神,推动林长制走深走实,加快形成责任明确、协调有序、监管严格、保障有力的保护管理新机制。鼓励推广林业工作站、民间林长等做法,引导社会力量参与林长制改革,支持发展志愿者队伍,积极推动先进经验向制度化、定型化方向发展,建立起以各级林长为主体、民间林长和志愿者队伍为补充的协同治理体系。不断完善绩效评价办法细则,推动评价工作规范化、常态化,强化结果运用,把绩效评价作为自然资源资产离任审计的重要依据。加快建设省级林长制信息综合管理平台,实现林长制工作“一网通办”,有序推动市县建立本级信息综合管理系统,到2025年基本实现省、市、县全覆盖。

2.全力提升森林碳汇能力。

(1)强化森林抚育。加强退化防护林修复改造,科学设定林分密度,积极配置形成混交林,促进林分健康稳定,稳定提升森林生态固碳能力。

(2)加强公益林保护。严格公益林调整审批程序,加强补偿资金使用监管。坚持和完善林地分类分级管理制度,实行林地用途管制和定额管理,严格控制林地转为非林地。在符合区位保护要求和不影响生态功能的前提下,鼓励合理利用林地资源和森林景观资源,适度发展林下经济、森林康养、开展森林旅游。鼓励发展商品林。支持符合条件的地方建设国家储备林。

(3)实施严格的森林采伐限额制度。“十四五”期间全省年森林采伐限额指标定为504万立方米。建立健全森林采伐负面清单,禁止砍伐古树名木,禁止采伐自然保护区内的林木,禁止生态保护红线内林木商业采伐。公益林的采伐、生态保护红线内和自然保护地内的林木采伐,按照“采一补二”的原则,采伐的面积和株数要在符合规划的造林区域内予以科学补种,确保实现“越采越多”。

3.系统推进湿地保护修复。

健全湿地保护地体系,实施分级分类管理。健全湿地用途管控机制,合理划定纳入生态保护红线的湿地范围,禁止擅自征收、占用国家和地方重要湿地,严厉查处违法利用湿地的行为。坚持自然恢复为主、与人工修复相结合的方式,对破碎化严重、功能退化的自然湿地,通过清淤疏浚、地形地貌修复、岸线维护、水生植被恢复、栖息地营造等手段,逐步恢复湿地生态功能。强化水源地保护,防治水资源污染,开展已破坏河湖生态系统治理,加强水生态系统保护与修复,提升水源水质。推动济宁等市创建国际湿地城市。

(四)加强野生动植物保护。

1.全面保护野生动植物资源。

开展山东省陆生野生动植物资源调查,摸清野生动植物资源底数。修订山东省重点保护野生动物名录,评估制定山东省重点保护野生植物名录。加强珍稀濒危物种迁地保护和野生动物栖息地生态保护与修复。开展陆生野生动物收容救护规范化建设,建立快速高效收容救护体系。健全野生动物疫源疫病监测防控体系,提高监测和预警能力。广泛深入开展科普宣传教育,营造全民保护野生动植物的氛围。

2.规范野生动植物资源利用。

完善多部门信息交流和联合执法机制,严厉打击非法捕杀、交易、食用野生动物行为。建立健全野生动物人工繁育和经营利用监管体系,规范资源利用行为。建设陆生野生动植物保护管理系统,提升管理的信息化、精准化、智能化水平。

3.加强古树名木保护修复。

全面落实分级认定和保护要求,开展古树名木资源调查,建立古树名木图文档案和电子信息数据库,对病危濒危古树名木开展抢救复壮。探索在古树名木集中分布区建设古树名木主题公园。

(五)实施山水林田湖草沙系统治理重点工程。

以全省生态安全格局确定的重要生态区域为重点,统筹推进山水林田湖草沙系统治理。

1.提升生态修复工程实施的科学化水平。

按照突出安全功能、生态功能,兼顾景观功能的次序,宜林则林、宜草则草、宜荒则荒,遵循生态系统内在机理和演替规律,编制实施国土空间生态修复规划,建立健全科学实施生态修复工程的政策和标准。探索建立差异化的生态修复考核评价体系,开展动态监测监管和后期修复成效跟踪监测评估。

2.创新生态修复投融资体制机制。

坚持“谁破坏、谁治理,谁修复、谁受益”原则,积极引导和支持社会资本参与生态修复工程,推进国土空间生态保护修复的市场化机制建设,构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理和生态修复投融资体系。加强政策激励和制度保障,完善生态产品价格的定价机制、市场投融资机制等配套支持政策,支持设立市场化运作的各类生态保护修复基金,逐步培育、发展和壮大生态修复市场。

3.创新生态修复技术。

开展山水林田湖草沙一体化保护和修复、土地综合整治及生态修复等相关技术研究,加强生态保护与修复的产学研用合作平台建设,探索国土空间开发“事前、事中、事后”全过程生态保护与修复机制,集成创新生态保护与修复的关键技术,形成可推广的工程技术模式,建立环境风险评估指标和评价方法,构建生态安全保障技术体系。

(六)探索自然资源领域生态产品价值实现机制。

按照国家统一部署,积极开展自然资源领域生态产品价值实现机制试点,以试点为引领,因地制宜,建立自然资源领域生态产品价值实现机制,完善市场化、多元化生态补偿,努力推动绿水青山向金山银山转化。

1.统筹推进试点示范工作。

启动全省自然资源领域生态产品价值实现机制试点,建立生态环境保护者受益、使用者付费、破坏者赔偿的利益导向机制,形成一系列可复制、可推广的自然资源领域生态产品价值实现路径和配套政策措施。探索把生态优势转化为产业优势、可持续发展优势,努力创造更多“绿色GDP”。

2.完善纵向和横向生态保护补偿机制。

结合中央政策调整,逐步将生态保护红线面积等因素纳入资金测算分配范围,完善省对下重点生态功能区转移支付分配机制。完成生态保护红线勘界定标,加快研究制定和实施生态保护红线内人为活动有序退出和补偿办法。完善依法建设占用各类自然生态空间的占用补偿制度,严格占用条件,提高补偿标准。推动全省重要河流建立全流域生态保护补偿机制,鼓励受益地区和保护地区、流域上下游通过多种形式开展横向生态补偿。推动建立政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态保护补偿机制。

四、全面提高自然资源利用效率

牢固树立节约优先的理念,深入推进资源总量管控、科学配置、全面节约、循环利用,加快形成集约高效的自然资源利用方式,努力提升自然资源利用效率。

(一)深入推进土地资源节约集约利用。

以国土资源节约集约示范省创建为抓手,以存量挖潜为重点,健全节约集约政策体系,推进土地资源节约集约利用水平全面提升。

1.严格规划管控和计划调节。

实施建设用地总量和开发强度双控行动,落实建设用地总量控制和单位GDP建设用地使用面积下降目标任务。进一步完善计划指标使用管理,健全以增量撬动存量的“增存挂钩”机制。坚持土地要素跟着项目走,新增建设用地指标重点用于保障省级重点项目、符合单独选址条件的基础设施项目、关系社会民生的项目以及省委、省政府确定的其他重点项目。争取在能源、交通、水利、军事设施、产业项目上孵化和培育更多国家和省级重大项目,并纳入国家保障范围。

2.加强用地标准控制。

健全产业用地标准体系,依据国家、省产业目录,落实鼓励、限制、禁止类供地政策,严禁资源消耗高、环境危害大、产能过剩、土地利用强度低、投入产出效益差的项目用地。进一步完善山东省建设用地控制标准体系,研究建立农村产业融合发展用地标准,鼓励各地积极探索节地技术和模式,细化制定更加严格的节约集约用地地方标准。全面落实工程建设项目节地评价制度。

3.健全土地资源市场配置。

健全城乡统一的建设用地市场,完善建设用地使用权转让、出租和抵押规则,创新土地分割、合并转让政策和运行模式,规范市场秩序,实施城镇土地使用税差别化政策。推行灵活供地方式,探索土地复合利用,推广以长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年期出让等方式使用土地。积极探索建立规划统筹、政府引导、市场运作、公众参与、利益共享的存量用地盘活利用激励约束机制。

4.加大存量土地盘活利用力度。

(1)加大批而未供和闲置土地处置力度。加快批而未供土地利用和闲置土地处置,力争土地供地率总体水平达到80%以上。完善市、县级新增建设项目用地部门联合审批、监管机制,建立信用约束、财税金融、差别化税费等制度措施。

(2)积极推进低效建设用地再开发。开展城镇低效用地摸底调查,科学编制低效用地再开发专项规划,重点引导工业区连片改造。建立全省城镇低效用地再开发信息管理系统,实施项目入库规范管理,对再开发过程进行全程监管。规范再开发模式,鼓励原土地使用权人、原集体经济组织和市场主体参与项目开发。健全配套政策,从规划审批、财税金融支持、转型升级激励、资源要素差别化配置等方面制定激励和倒逼措施。强化示范引领,打造一批典型样板。实施评估通报制度,评估结果作为新增建设用地指标分配、评先树优的重要依据。

(3)盘活农村存量建设用地。开展农村建设用地调查评价,鼓励农村宅基地有偿退出和集体建设用地复垦利用,加大农村闲散地盘活利用力度。积极推进全域土地综合整治,建设省级农村建设用地节余指标交易平台,建立省级流量指标统筹调剂制度,制定流量指标分类交易办法,支持城乡统筹发展。

5.健全土地利用监管评价体系。

进一步健全土地“批、供、用、补、查”全生命周期管理机制,细化监管内容与监管方式。完善合同约束管理和用地退出机制,将项目建设投入、产出、节能、环保、就业等经济社会环境各要素纳入土地供应履约监管内容。完善山东省土地利用动态监测系统,对批、供、用信息进行集成,绘制批而未供和闲置土地“一张图”。持续开展工业用地绩效调查评估,完善土地集约利用评价体系,强化土地节约集约利用评价成果应用。

6.提高城镇土地综合承载能力。

探索推进地下空间立体开发,制定地上地下空间开发利用管理规范,规范地下空间确权登记,推进建设用地多功能立体开发和复合利用。鼓励城市内涵发展,重点推广城市公交场站、大型批发市场、物流会展和文体中心、城市新区建设中的地上地下空间立体开发、综合利用、无缝衔接等节地技术和节地模式,推广标准厂房建设。统筹城市各功能区用地,结合产业园区发展和农村城镇化改造,有序实施新城、新镇和集中居住区建设,推进功能混合和产城融合,促进人口集中、产业集聚、用地集约。

7.全面推进“标准地”制度改革。

在中国(山东)自由贸易试验区、中国—上海合作组织地方经贸合作示范区各片区和省级以上经济技术开发区(园区)、高新技术产业开发区等重点区域内,全面推行工业项目“标准地”制度,并探索向其他投资项目延伸推广。完善“标准地”控制指标体系动态调整机制。推进“标准地”改革全面落实与行政审批制度改革有机结合,充分发挥改革的叠加综合效应。

(二)持续推进林业产业高质量发展。

发挥自然资源统一管理体制优势,坚持问题导向,深化林业产业供给侧结构性改革,科学开发利用林业资源,推动林业产业高质量发展。

1.加快林业产业优化升级。

(1)支持木材加工产业全面绿色转型发展。支持新型绿色低碳制造技术的研发、应用、推广,推动企业生产技术、工艺升级改造。发展循环经济,提高木材综合利用率。鼓励和支持企业参与国际、国家、行业、地方和团体(企业)标准的制(修)订,以生产标准促进产品质量提升。

(2)做优做强经济林产业。加快树种品种结构调整,大力推广新品种、新技术,新建、改建一批特色经济林生产基地,培育发展一批经济林园区和产业集群。引导扶持生产、销售和服务等各类新型经营主体,不断提高规模化、集约化、组织化水平。

(3)科学规划林木种苗花卉产业布局。建立健全林木种质资源保存利用体系、林木良种选育推广体系、种苗生产供应体系、种苗行政执法体系、种苗社会化服务体系,形成“规模适度、布局合理、结构优化、优质高效”的林木种苗产业新格局。依靠新技术探索花卉培育与种植、加工、旅游、休闲融合发展新业态和新模式,逐步实现专业化、特色化、现代化,积极推进花卉产业转型升级。

2.大力培育林业新兴产业。

(1)因地制宜发展林下经济。探索发展林地立体多种复合经营模式,促进林下种植养殖业资源共享、循环相生、协调发展。打造林下经济全产业链,提高产业聚集度,提高产品附加值,促进形成各具特色的、可持续发展的绿色产业体系。

(2)加快培育林源药材产业。加强银杏、杜仲、元宝枫、文冠果、皂角、木瓜、酸枣、金银花等林源药材资源培育,开展省级高标准道地药材生产基地建设。突破濒危稀缺中药材繁育技术,发展中药材现代化生产技术。

(3)精心打造山东森林康养品牌。利用森林生态资源、景观资源、食药资源和文化资源与医学、养生学有机融合,推动集森林医疗、运动、康复、养生、养老、旅游、教育、文化于一体的森林康养产业发展,积极完善森林康养基础设施建设,优化森林康养环境。

3.积极培育碳汇产业发展。

在国家标准体系基础上,探索研究我省林业碳汇技术标准体系,建立健全林业碳汇计量监测体系、价值评价体系和经营开发体系,完善森林碳库现状及动态数据库,开展林业碳汇评估。积极推进山东省林业碳汇项目进入碳汇交易市场,促进山东省林业碳汇融入国家碳排放权交易体系,鼓励社会资本参与全省碳汇林业建设。鼓励科研部门和行业机构积极开展林业碳汇和生态产品价值评价课题研究。

(三)全面推进矿产资源绿色发展。

以绿色发展为引领,以提升资源安全保障能力为目标,以找矿增储、合理布局、调控总量、优化结构、资源配置、节约利用为手段,深入推进矿产资源开发利用转型升级。

1.优化矿产资源开发利用布局。

落实国土空间规划和生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线管控要求,统筹处理好资源开发与生态保护关系。大力优化矿产资源开发保护区域布局,重点推进鲁东金及石墨资源区、鲁中南铁及建材非金属资源区、鲁西南煤炭资源区和黄河流域(山东段)油气地热资源区4个分区建设。落实国家级资源基地、国家规划矿区、战略性矿产资源保护区、重点勘查区和重点开采区,加强矿业权投放,加快形成保护优先、功能合理、管控有力的矿产资源勘查开发布局。


2.提升矿产资源综合利用水平。

(1)严控总量。按照“严控增量、优化存量、高效利用”的要求,对全省主要开采矿种设定预期性总量调控指标,严格控制开发利用强度;对国家确定实行开采总量管控的稀土资源,严格落实国家开采总量指标。到2025年,全省矿产年开发总量控制在10亿吨以内。年产石油保持在2500万吨左右、煤炭1亿吨、金矿石3000万吨、铁矿石3000万吨、水泥用灰岩1亿吨、建筑用砂石5亿吨。进一步压缩小型矿山数量,推进资源整合,全省固体矿产矿山控制在1000个以内。

(2)严格准入。坚持矿山开采规模与矿区储量规模相适应,结合全省矿山开采现状,提升重点矿种新建矿山最低开采规模。到2025年,全省固体矿产大中型矿山比例不低于65%。支持矿山企业开展高附加值产品研究与开发,推动产业链由低端向高端延伸。合理制定新建矿山最低开采规模标准,从生态环境保护、资源储量、开采规模、经济指标等方面,明确新建矿山准入条件。

(3)节约利用。严格重要矿产资源“三率”指标管理,推广矿产资源节约和综合利用先进适用技术,加强共、伴生矿产综合利用和二次能源及有用矿物元素的再利用,推广无尾无废矿山建设。支持开展1000米以下深部开采技术研究。

(4)差别管理。规范砂石资源开发利用,严禁在“三区两线”可视范围内设置露天开采建筑石料采矿区。规范地热资源开发利用,科学确定开采总量和准入条件,研究推进中深层地热分区分类利用和井下换热技术应用,推进地热资源与油气资源协同开发。实施清洁能源倍增行动,助力“碳达峰、碳中和”。大力发展天然气、地热等清洁能源的开发利用,落实“以灌定采、采灌均衡”“取热不取水”等地热开采模式,科学配置、适时投放地热资源矿业权。

3.大力推进绿色矿山建设。

(1)引领带动矿业转型升级和绿色发展。鼓励生产矿山加快改造升级,逐步达到绿色矿山建设标准。推动新建矿山合理布局,全部按照绿色矿山标准建设。通过建设开采方式科学化、资源利用高效化、生产工艺环保化、企业管理规范化、矿山环境生态化、矿区社区和谐化的绿色矿山,加快形成绿色矿业格局。

(2)加快绿色矿山建设步伐。新建矿山全部达到绿色矿山建设要求,生产矿山加快改造升级。到2025年全省绿色矿业格局基本形成,大中小型生产矿山绿色矿山建成率分别达到90%、80%、70%。

(3)推进绿色矿业发展示范区建设。创新绿色发展管理机制,推动莱州—招远、邹城市、滕州市和平阴县4个绿色矿业发展示范区建设。强化考核评估,加强典型经验、先进模式、标准规范、政策制度的总结与推广。

(4)构建矿业绿色发展新机制。坚持转方式与稳增长协调推进,坚持绿色转型与管理改革相互促进,保障绿色矿山建设用地,加大财税支持力度,制定绿色金融支持政策。完善配套激励政策体系,激发矿山企业绿色发展的内生动力,推动矿业绿色发展。

(5)建设智慧矿山。引导全省矿山企业开展矿山数字化、信息化、智能化建设,充分借助云计算、物联网、大数据、人工智能和5G等新型数字化技术,打造全线智能新矿区,实现矿山安全、绿色、高效的智能化管理。

五、以更加严格的制度深化耕地保护

坚决扛牢农业大省责任,强化耕地数量、质量、生态“三位一体”保护,用“长牙齿”的硬措施严格落实耕地和永久基本农田保护制度,坚决遏制耕地“非农化”,确保耕地总量不减少,质量不降低。

(一)严守耕地和永久基本农田保护红线。

1.坚决制止耕地“非农化”。

深入贯彻落实国家关于坚决制止耕地“非农化”行为的有关要求,以“零容忍”的态度坚决遏制新增问题发生。对农村乱占耕地建房、占用耕地挖湖造景、超标准建设绿化带等存量问题,按照国家统一部署和要求,依法依规,妥善处理,逐步消化。

充分发挥国土空间规划的管控作用。从严核定新增建设用地规模,优化建设用地布局。强化农用地向建设用地转化的管控措施,完善农用地转为建设用地审批,严格控制耕地转为非耕地。明确耕地利用优先序,永久基本农田重点用于粮食特别是口粮生产,一般耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。

2.全面实行永久基本农田特殊保护。

强化永久基本农田对各类建设布局的约束和引导,充分衔接永久基本农田保护与国土空间规划,推进永久基本农田核实整改补足。规范开展重大建设项目占用、全域土地综合整治、设施农业用地等涉及永久基本农田调整方案的省级论证。建立永久基本农田储备区。实现永久基本农田保护与经济社会发展、乡村振兴、生态系统保护相统筹。

3.推进耕地质量保护与提升。

依托第三次全国国土调查成果,综合考虑自然地理格局、土壤条件和生物多样性等因素,推进耕地资源质量分类调查,对耕地质量变化情况进行全程跟踪。建立土地调查监测体系和耕地质量监测网络,开展耕地质量年度监测成果更新,探索构建耕地分类保护体系,充分发挥耕地质量等别成果在耕地保护责任目标考核、永久基本农田保护、耕地占补平衡管理、建设用地审批等方面的作用。有序开展耕地土壤改良和轮作休耕,提升全省耕地质量与生态条件。贯彻落实《中华人民共和国土壤污染防治法》,加强对耕地污染的调查评价,严格污染耕地的准入管控,开展污染耕地治理。

4.强化耕地保护执法监督。

推进智慧耕地平台建设,建立“天上看、地上查、网上管”立体监管网络,实现耕地和永久基本农田全天候动态监测。完善执法监督,严肃查处、严厉打击违法占用耕地和永久基本农田行为,发现一起,查处一起,依法依规严肃追责问责。

(二)严格耕地占补平衡管理。

1.完善占补平衡责任落实机制。

非农建设占用耕地要严格落实“以补定占、先补后占、占一补一、占优补优、占水田补水田”要求。经依法批准占用耕地的,建设单位必须依法履行补充耕地义务,通过土地整治或补充耕地指标交易方式,自行补充所占用耕地数量、质量相当的耕地。无法自行补充的,可委托建设项目所在地政府代为补充,并按规定足额缴纳耕地开垦费。

2.拓展补充耕地途径。

充分运用第三次国土调查成果,以国土空间规划为依据,科学分析后备资源潜力,摸清全省耕地后备资源家底。统筹实施土地整治、高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦等,新增耕地经核定后可用于落实补充耕地任务。鼓励单位和个人按照国土空间规划,在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下,开发未利用的土地,适宜开发为农用地的,优先开发成农用地。充分发挥财政资金作用,鼓励采取政府和社会资本合作(PPP)模式、以奖代补等方式,引导农村集体经济组织、农民和新型农业经营主体等,根据土地整治规划投资或参与土地整治项目,多渠道落实补充耕地任务。

3.加强占补平衡项目日常监管。

规范项目选址,严格项目验收,健全后期管护,建立管理台账,进一步强化补充耕地项目实施、备案、核实、挂钩使用、占补考核全程监管。实行补充耕地项目公示制,将补充耕地项目信息、地块照片等向社会公示,主动接受监督。利用最新遥感影像资料,持续开展入库补充耕地项目核查,确保储备补充耕地数量真实、质量可靠。

(三)健全耕地保护长效机制。

1.全面推行“田长制”。

实行分级保护、逐级负责,进一步织密耕地保护网络,实现“横向到边、纵向到底”的耕地保护责任全覆盖。

2.持续实施耕地保护激励机制。

依据市、县(市、区)、乡(镇)政府耕地保护目标责任考核结果,继续对耕地保护工作成效突出的乡(镇)政府和村级集体经济组织给予资金奖励,调动村民自主管理保护耕地的积极性。

3.强化耕地保护共同责任。

压实各级党委政府耕地保护责任,严格源头管控,强化过程监管,努力构建党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的耕地保护共同责任机制。打好挂牌督办、公开通报、约谈问责“组合拳”。加大对违法严重地区警示约谈、问责追责力度。

六、以更加有力的措施实施海洋强省突破

充分发挥海洋资源优势,提高海洋资源高效利用水平,加强海洋生态保护修复,大力发展海洋经济,推动海洋强省建设实现重大突破。

(一)科学高效利用海洋资源。

立足海洋资源环境承载能力,优化海洋开发保护格局,深化海洋资源管理制度改革,构建海洋资源开发硬约束机制,推动海洋资源节约集约、循环高效利用。

1.优化海洋开发保护空间布局。

依据国土空间规划,编制实施海岸带综合保护和利用规划,实施基于生态系统的海岸带综合管理,统筹陆海空间布局、发展导向和制度安排。优化提升青岛龙头引领作用,打造全省海洋经济高质量发展主引擎。以烟台、潍坊、威海等市为骨干,以提高产业核心竞争力为目标,建设优势互补、各具特色的海洋经济高质量发展增长极。不断提升黄河三角洲高效生态海洋产业带、鲁南临港产业带发展水平。推进沿海港口岸线资源统一规划、突出特色、高效开发,提升现代港口功能,建设山东半岛世界级港口群。

2.严格海洋资源使用管理。

加快健全海洋资源产权体系,完善海域海岛有偿使用制度;推动海域立体综合利用,推广多营养层次综合养殖,推进海域使用权立体分层设权,支持海上风电、海洋牧场、海洋旅游等活动融合发展。严格围填海管控,对合法合规围填海闲置用地进行集约利用,引导符合国家产业政策的项目消化存量资源。加强海域海岛开发利用活动监管,开展海域使用后评估研究。加强行业用海精细化管理,严控海域开发规模和强度。

3.推广绿色低碳循环用海方式。

大力发展海洋循环经济,加强水产品加工废弃物高值化利用,建设海洋盐业与盐化工等循环产业链。支持海水淡化与综合利用,创建全国海水淡化与综合利用示范区。扩大藻类、贝类等经济固碳品种养殖规模,放大渔业碳汇功能。

(二)加强海洋生态保护修复。

持续改善海洋生态环境质量,维护海洋自然再生产能力,着力打造水清、滩净、岸绿、湾美、岛丽的和谐海洋,筑牢海洋生态安全屏障。

1.开展海洋生态保护修复行动。

加强沿海防护林、河口、岸线、海湾、湿地、海岛等保护修复,建立系统集成的陆海生态管理模式。推进海洋自然保护地整合优化,制定省级重点保护滨海湿地名录,建立滨海湿地类型自然保护地。加强典型生态系统和海洋生物多样性保护,开展互花米草等外来物种入侵的防控治理,维护海洋生态系统稳定性和海洋生态服务功能。坚持陆海统筹、区域联动,强化湾区生态环境系统治理,持续推进海岸带保护与修复、渤海生态修复和蓝色海湾整治行动。加强烟台、威海、青岛、日照和滨州五大岛群保护利用,创建长岛海洋类型国家公园。

2.完善海洋生态保护修复机制。

完善海洋自然保护地、海洋生态保护红线制度。坚持“谁保护、谁受益,谁污染、谁付费”原则,建立健全海洋生态补偿政策。实施自然岸线保有率目标管控,严格落实海岸建筑退缩线制度。加强海洋环境监测规划布局,推进浮标、潜标、卫星遥感、无人机、应急监测车、专业监测船等综合监测设施建设,加快构筑完善的海洋环境监测网络。

(三)推动海洋经济高质量发展。

发挥海洋科技领先优势,加快海洋领域供给侧结构性改革,推动海洋经济向深海、远海进军,加快特色化、高端化、智慧化发展,积聚壮大海洋经济新动能。

1.构建现代海洋产业体系。

推动海洋高端装备制造核心设备自主化,加强第七代超深水钻井平台、深海空间站、海上风电等关键装备研发生产,打造世界领先的海工装备制造基地。实施“蓝色药库”开发计划,建设国家海洋基因库,鼓励发展海洋生物医药、生物制品和新型功能材料。积极发展高附加值船舶制造,建设国家先进船舶制造基地。高水平建设“海上粮仓”、国家深远海绿色养殖试验区、国家远洋渔业基地和国家级海洋牧场示范区。鼓励发展海洋文化旅游、涉海金融贸易等现代海洋服务业。

2.全面提升海洋创新能力。

发挥青岛海洋科学与技术试点国家实验室引领作用,建设中国海洋工程研究院、国家深海基地、国家浅海海洋综合试验场,提升“科学号”海洋科考船设施效能,支持“梦想号”大洋钻探船等大国重器建设,建立开放、协同、高效的海洋科技创新体系。深入开展全球海洋变化、深海科学、极地科学、天然气水合物成藏等基础科学研究,在“透明海洋”“蓝色生命”“海底资源”等领域牵头实施国家重大科技工程,抢占全球海洋科技制高点。

3.拓展海洋经济开放合作空间。

办好东亚海洋合作平台青岛论坛、世界海洋科技大会、全球海洋院所领导人会议、国际海洋科技展览会等各类涉海论坛展会,打造国际航运服务、金融、经贸、科技等领域具有国际影响力的海洋开放品牌。完善东亚海洋合作平台机制,推动成立东亚海洋合作组织,建设东亚海洋经济合作先导区。深化东北亚地区地方政府联合会海洋与渔业专门委员会框架合作,依托友好城市交流平台,推动地方政府间海洋领域合作。积极参与北极“冰上丝绸之路”开拓、南极全球治理等国际行动,推进大洋与极地渔业、矿产、油气等资源勘探开发合作。

七、加快建设基础支撑体系

全面加强自然资源统一调查监测评价、地质调查和基础测绘,为提升自然资源保护利用、管理决策和公共服务水平提供有力支撑。

(一)完善自然资源调查监测评价体系。

到2025年,建立全省自然资源统一调查、评价、监测制度体系。

1.协同推进自然资源基础调查和专项调查。

在基础调查成果和森林资源管理“一张图”更新调查等专项调查融合衔接的基础上,根据国家统一部署,陆续推进耕地资源调查、湿地调查、水资源调查等专项调查,实现各类专项调查与基础调查的实质性衔接,形成自然资源调查监测“一张底图”。通过调查成果更新,确保调查数据的现势性。

2.统筹业务需求推进自然资源监测。

统筹业务需求,逐步建立自然资源监测体系。做好以土地利用为重点的各类自然资源年度变化常规监测。开展重点区域监测以及耕地资源、地下水、海洋资源、蓝碳、生态状况等专题性监测,服务全省经济社会发展大局。对社会关注的焦点问题,适时组织开展应急监测,第一时间为管理和决策提供数据支撑。

3.推进自然资源调查监测数据库建设。

建立自然资源调查监测数据库,实现对各类自然资源调查监测数据成果的集成管理和网络调用。以自然资源调查监测成果数据为核心内容,以基础地理信息为框架,利用三维可视化技术,叠加形成地表覆盖层和管理层,建成自然资源三维立体时空数据库。组织对历史数据进行标准化整合,集成建库,形成统一空间基础和数据格式的各类自然资源调查监测历史数据库。

(二)加强建设基础测绘支撑体系。

以构建新型基础测绘体系为引领,以提升地理信息公共服务效能为着力点,“十四五”期间,基本建成全域全空间、全息全要素、多源多时态、高效高精度、智能智慧化,具有山东特色的新型基础测绘体系,为新时代现代化强省建设提供多层次、全方位、灵性化的基础地理信息服务。

1.增强基础地理信息供给能力。

实施现代测绘基础体系建设与运维工程、遥感数据获取工程、基础地理信息数据库与更新建设工程和实景三维山东建设工程,完善基础地理信息资源体系。开展新型基础测绘体系建设试点,逐步推进省级基础地理实体数据库建设,支持测绘地理信息产业基地发展,加快培育测绘地理信息产业领军企业。增强北斗高精度位置服务能力,建设以全省北斗卫星导航定位基准站网为载体,融合大地、高程、重力、深度四网的现代测绘基准体系。加强遥感影像资源建设,建立省市县共享获取机制,定期更新遥感影像资源。开展实景三维山东建设,立体、精细呈现全省地表形态和城市生产生活空间,形成实景三维展示和分析能力。

2.提升基础地理信息公共服务水平。

实施现代地理信息公共服务体系建设,强化地理空间公共基底定位,建成省级地理信息时空大数据中心,推动地理实体与经济、社会、生态等专题数据关联,提升大数据智能分析能力和在线服务水平。面向重大突发事件应对需求,统筹省市资源,健全应急测绘保障预案,提高快速响应能力与突发事件处置能力。不断丰富测绘地理信息公共产品,满足人民群众日益增长的公共产品需求。

3.强化技术攻关和创新体系建设。

深入开展时空大数据深度挖掘等关键技术研究,促进遥感影像智能解译和集群化处理、大数据、人工智能、5G等高新技术在基础测绘中的应用。制定一体化时空数据库、地理实体、实景三维等方面相关标准。推进科技创新平台升级,完善科技创新协作与成果转化机制。加大首创性基础测绘项目技术试验、关键技术研究经费投入。统筹发展与安全,升级改造地理信息技术装备体系,推动基础测绘技术装备精准化、自动化、智能化、国产化。

(三)提升地质勘查服务保障水平。

加大地勘项目实施力度,完善地勘行业管理,全面提升地勘服务水平,提高地勘支撑保障能力和服务水平。

1.开展基础性公益性地质调查。

(1)深入推进基础地质调查。以黄河流域、大汶河流域、重要成矿区(带)等为重点部署1∶5万水文地质、区域地质、矿产地质调查,试点开展重点成矿区带1∶2.5万区域地质、矿产地质调查。

(2)加强海洋地质工作。开展陆海统筹基础性地质调查、重要海岛综合地质调查评价、海湾基础地质与资源环境地质调查评价、近海海洋牧场功能区海底生态地质调查评价、近海矿产资源勘查与潜力评价等工作。

(3)打造“地质+”服务品牌。瞄准新型城镇化、乡村振兴、黄河流域生态保护和高质量发展等重大发展战略,打造多领域“地质+”服务品牌。开展特色地质镇(村)旅游地质调查评价,打造一批地学研究、地质遗迹、自然景观、人文历史等多要素组成的“地质+旅游 ”特色地质镇(村)。

2.实施矿产资源调查评价。

以国家紧缺和战略性矿产为主攻矿种,同时兼顾省内优势矿产,规划9个重点调查评价区,以金、稀土、萤石、多金属矿产为主,开展基础性矿产资源潜力评价,引导和服务商业性矿产勘查,为寻找国家急需的重要矿产和商业性矿产勘查提供资料依据。

3.加强矿产资源勘查。

以全省重要成矿区(带)及国家级、省级重点勘查区为重点,加强已知矿集区、矿区深部和外围找矿,重点开展金、铁、石墨、干热岩等矿种勘查工作。全面实施绿色勘查,将绿色发展理念贯穿于勘查活动全过程,严格执行生态保护红线与自然保护地内矿业权差别化管理要求,加强对绿色勘查工作动态监管,督促勘查施工单位认真执行绿色勘查设计要求及规范标准,实现地质勘查与生态环境保护协调健康发展。

4.加快“透视山东”建设。

加快推进“透视山东”建设,充分利用现代信息技术,集成全省地质勘查成果及数据资料,实现对全省地质成果数据的信息化存储和管理,建设全省地质大数据库和三维地质模型,搭建省级地质信息综合利用智能管理平台,全面提升地质资源和地质管理的智慧化、信息化水平。

八、加快构建基础制度体系

瞄准自然资源管理短板,立足管理效能提升,强化重点领域改革创新,加快推进治理体系和治理能力现代化,为自然资源管理提供更加有力的政策支撑和制度保障。

(一)建立健全国土空间规划和用途管制制度。

1.建立健全国土空间规划体系。

围绕“四级三类”国土空间规划的实施,着力构建统一的编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系,保障国土空间规划顺利实施。

(1)法规政策体系。适时启动国土空间规划条例立法工作。对“多规合一”改革涉及的突破现行法规的内容和条款,按照规定程序报批、实施,做好过渡时期法规政策衔接。制定国土空间规划编制审批、定期评估和动态调整等管理规定,完善适应国土空间开发保护要求的相关领域配套政策,保障国土空间规划有效实施。

(2)技术标准体系。修订完善各级各类国土空间规划编制指南和技术规程。建立技术标准体系动态调整机制,加强与法规政策体系的衔接。推进《山东省市县国土空间总体规划编制技术标准》《山东省乡镇国土空间总体规划编制技术标准》《山东省村庄规划编制技术标准》等三项国土空间规划技术标准制定。

(3)编制审批体系。按照“谁审批、谁监管”的原则,分级建立国土空间规划审查备案制度,精简规划审批内容,大幅缩减审批时间。不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。市县国土空间总体规划编制审批后,加快编制详细规划,实现城镇开发边界内控制性详细规划全覆盖。实行空间类专项规划目录清单管理制度,做好能源、交通、水利等涉及空间利用的专项规划合规性审查和入库审核工作。

(4)实施监督体系。按照“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”的要求,与国土空间规划编制同步建立全省国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。建立规划动态监测评估预警机制,对突破刚性管控要求、约束性指标的风险及时预警。建立规划编制、审批、调整和实施监督全过程留痕制度,确保规划管理全过程可回溯、可查询。

2.健全严格的三条线管控制度。

(1)实施最严格的生态保护红线管控。自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动,其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动,在符合现行法律法规前提下,除国家重大战略项目外,仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动。探索建立生态保护红线动态评估优化机制,建立生态保护红线储备区制度,优化生态保护红线布局,确保生态保护红线生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。

(2)严格永久基本农田占用。强化永久基本农田对各类建设布局的约束,一般建设项目不得占用永久基本农田,重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的,必须严格论证。完善永久基本农田保护补偿机制,强化永久基本农田保护考核。

(3)严守城镇开发边界。将80%以上的城镇建设用地划入城镇开发边界,加强与水体蓝线、绿地绿线、基础设施黄线、历史文化保护紫线等控制线的协同管控。特别用途区原则上禁止任何集中建设行为,实施建设用地总量控制,不得新增除市政基础设施、交通基础设施、生态修复工程、必要的配套及游憩设施外的城镇建设用地。城镇开发边界外不得进行城镇集中建设,不得设立各类开发区。

3.加快建立国土空间用途管制制度。

(1)优化用途管制运行体系。改革土地利用计划和审批制度管理。探索建立覆盖全域全类型、相互衔接的国土空间用途管制规则。研究制定“刚性”与“弹性”相结合的国土空间准入正负面清单管控制度,实行分类管控,加快建立统一的用途转用许可制度。

(2)强化用途管制监管。开展用地审批“双随机、一公开”抽查,加强对市县国土空间用途管制实施效果的指导、监督和考核。联通各项业务平台,搭建多功能分区预警模块,初步构建四级联动的用途管制监督系统。建立用途管制评估纠错机制,增强用途管制的权威性和严肃性。

(二)深入推进自然资源资产产权制度改革。

加快建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度体系,有效落实自然资源所有者权益。

1.稳步推进自然资源统一确权登记。

(1)稳步推进全省重点区域自然资源统一确权登记。对由中央委托山东省及省以下地方政府代理行使所有权的自然保护地、河流湖泊、海域、矿产、森林、草原(草地)、湿地等自然资源和生态空间进行确权登记,明确各类自然资源的自然状况和权属状况。健全自然资源统一确权登记工作运行机制,加强自然资源统一确权登记规范化标准化建设,创新三维立体登记模式。采用国家统一开发的自然资源登记信息系统进行登记,按照统一标准建立各级自然资源确权登记信息数据库,实现自然资源登记成果的统一管理和共享应用。

(2)全力深化不动产登记“一网通办”。建立不动产登记信息共享体系,推进跨部门、跨层级、跨区域数据共享应用。开展不动产全生命周期“一码管地”,持续推进“交房(地)即办证”模式常态化。推进历史遗留问题基本化解。探索开展以三维方式设定立体建设用地使用权的不动产登记。探索开展居住权登记。继续深化农村“房地一体”不动产确权登记,适时将农村土地承包经营权纳入不动产统一登记。

2.深化自然资源资产有偿使用制度改革。

(1)推动地下空间有偿使用。加快推进建设用地地上、地表和地下分别设立使用权,完善地下空间使用权出让、有偿使用、不动产登记等各项制度。

(2)建立完善海域产权制度体系。优化海域产权配置模式,探索开展海域立体分层设权。

(3)全面推进矿业权竞争性转让。继续推进油气探矿权竞争出让试点。开展砂石土等直接出让采矿权的“净矿”出让,积极推进其他矿种的“净矿”出让,做好与用地、用海、用林等审批事项的衔接。实行同一矿种探矿权、采矿权出让登记同级管理。改革矿产资源储量分类,取消矿产资源储量登记事项。

(4)完善林权管理制度。全面推行国有林场森林经营方案制度,健全集体林地“三权”分置运行机制。探索建立林权收储制度,推广林权抵押贷款模式,解决林农融资难问题。推动森林保险扩面增品,建立科学的保险费率拟定和动态调整机制。

(5)推进自然资源资产交易平台和服务体系建设。建立健全政府公示自然资源价格体系和城乡统一的自然资源一二级市场,推进产权流转顺畅有序。建立自然资源资产有偿使用收益金分配制度,明确省、市、县三级收益分配比例和支出结构。

3.加快建设全民所有自然资源资产管理制度。

(1)构建地方政府代理行使所有权的职责体制。开展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点,编制省级以下政府代理行使全民所有自然资源资产所有权的资源清单。根据国家部署,探索通过签署委托书、发布政策文件等形式,明确省、市政府等受托主体和相关管理主体的权利、责任和义务。创新自然资源资产全民所有权和集体所有权的实现形式,推动自然资源资产所有权与使用权相分离。

(2)建立全民所有自然资源资产清查制度。加快推进全民所有自然资源资产清查价格体系建设,摸清全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地和海洋等各类自然资源资产底数,夯实全民所有自然资源资产管理数据基础。

(3)加快推进自然资源资产核算评价制度。开展实物量统计,探索价值量核算,编制自然资源资产负债表,建立健全年度国有自然资源(资产)报告工作机制。深化领导干部自然资源资产离任审计,健全完善党政领导干部自然资源资产损害责任追究制度。

(三)加快推进自然资源法治建设。

深入学习贯彻习近平法治思想,全面落实法治政府建设任务,强化自然资源领域法治建设,完善自然资源督察和执法监管体系,不断提高依法行政水平和能力。

1.加快完善自然资源法规政策。

密切跟进国家立法进度,全面推动清理现行有效的地方性法规和省政府规章,统筹推进自然资源地方性法规、政府规章、规范性文件的制定和修订工作。积极开展立法研究和政策储备,积极探索地方自然资源法治体系建设发展的新途径和新模式。落实行政规范性文件“统一登记、统一编制登记号、统一公布”制度。明确土地征收实施范围,规范公共利益审查制度,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制,切实规范征地管理措施,完善征地程序。深化“谁执法谁普法”普法责任制,提升“双基”法治建设水平,扩大“法润自然”普法品牌社会影响力。

2.建立健全自然资源执法监管制度。

加快健全“源头严防、过程严管、后果严惩”“早发现、早制止、严查处”工作机制,始终对违法占用耕地特别是永久基本农田和自然保护地、违反国土空间规划、违法开采矿产资源、违法用海、非法用林等行为保持高压态势。对重大、典型的自然资源违法案件,实施挂牌督办。加快完善自然资源执法综合管理信息系统,打造高空视频智慧巡查系统和全省自然资源视频资源集中管控系统。推动建立联合执法工作机制,促进执法工作前移、重心下沉,形成各尽其责、联合行动、高效规范的自然资源执法监管新格局。

3.不断完善自然资源督察制度。

研究制定省级自然资源督察工作办法,规范督察准备、督察实施、结果确认、约束措施等事项。坚持“依法从严、一严到底”,做实做细“督”和“察”两篇文章,推动各市更好落实自然资源管理保护主体责任。强化督察结果运用,坚决整治落实督察意见不到位、督察反馈问题整改不力、自然资源管理秩序混乱等现象,坚决维护自然资源管理法律法规权威。

4.全面提升自然资源依法行政能力。

(1)深化“放管服”制度改革。落实“放权、精简、集成、共享”的总要求,进一步深化“多审合一、多证合一、多评合一、多测合一”改革流程,推进流程再优化再塑造,全力打造自然资源系统“省市协同、区域联动、资源共享”的行政审批服务一体化新格局。

(2)深入推进依法行政。完善职责明确、边界清晰、层级合理的自然资源领域权责清单,加强动态管理。全面落实行政执法公示制度、执法全过程记录制度和重大行政执法决定法制审核制度,推进严格规范公正文明执法。健全依法决策制度机制,明确重大行政决策事项范围和相关程序。严格落实重大行政决策公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等法定程序,提高自然资源领域重大行政决策的科学化水平。

(3)妥善化解自然资源矛盾纠纷。切实做好行政复议、行政应诉工作,严格履行生效裁判文书。充分发挥行政争议案件规范行政管理的作用,结合“双基”法治建设,在源头上探索减少行政争议的途径。全力化解信访积案,依法分类处理信访诉求。积极支持配合检察机关开展公益诉讼工作,促进行政执法与行政检察监督、生态环境损害赔偿的有效衔接,形成生态环境保护合力。

九、加快构建科技引领体系

围绕自然资源保护和利用,坚持科技创新引领,加快构建现代化自然资源科技创新体系,全面提升自然资源科技创新能力和水平。

(一)强化科技创新引领。

实施以“智慧引领,深地突破,增绿提质,四系协同”为主体的自然资源科技创新工程。

1.增强自然资源科技支撑能力。

整合土地、地质矿产、测绘地理信息、林业等科技力量,融合协调,开拓自然资源科技创新的新领域,完善自然资源科技创新体系,初步建立全省自然资源调查监测、国土空间优化管控、生态保护修复、林草种质资源动态监测等技术体系,为自然资源管理现代化提供有力的技术支撑。

2.持续实现深地科学研究新突破。

开展地球科学基础理论、深部结构探测和深部找矿技术方法研究,突破深地探测关键核心技术。开展稀土、稀有、稀散元素及金、铁、晶质石墨等重点矿种成矿规律研究和找矿预测,推进清洁能源探采技术创新,构建城市地下空间精细探测技术与安全利用体系。

3.推进自然资源标准体系建设。

科学规范开展自然资源标准化工作,全面实施自然资源标准全链条管理,形成以省自然资源标准化技术委员会、省海洋标准化技术委员会以及有关分技术委员会组成的专业化组织系统。全面梳理自然资源领域标准,形成涵盖国家标准、行业标准、地方标准、团体标准的具有山东特色的自然资源标准体系。集中开展标准实施评估和相关标准的修订,着力解决新领域标准缺失、重要领域标准矛盾交叉等问题,做好标准实施监督管理。

4.加强科技创新平台及人才队伍建设。

培育和申报一批省部级科技创新平台,实现创新平台新突破。构建产学研用结合、高效协同的科技创新平台体系。加快培育集聚创新型人才队伍,着力培养科技创新领军人才,加大优秀青年科技人才培养,以一流人才队伍建设带动科技创新能力提升。加大科技成果转化、优化科技奖励制度,完善科技创新管理体系,形成鼓励创新、尊重创新、重视创新的良好科研环境。

(二)推进自然资源数字赋能。

深入实施“数字赋能”工程,构建“一张网、一张图、一个平台、五应用”的山东省自然资源信息化体系,努力实现“一网支撑应用、一图纵览资源、一台赋能管理、一链跑通业务”。

1.建立安全高效的自然资源“一张网”。

对现有网络环境进行整合优化,新建涉密内网、完善业务网、优化互联网,形成以电子政务内网、电子政务外网、互联网为基础的山东省自然资源“一张网”。整合优化自然资源信息化基础设施环境,完善自然资源云、充分使用政务云、适度租用公有云,构筑分层安全防护技术机制及制度规范,实现“全云上部署、全安全管控”的发展目标。

2.建立三维立体的自然资源“一张图”。

围绕自然资源全业务,构建统一标准体系,以地理空间框架数据为底版,以自然资源调查监测数据库为核心,构建“二三维一体化、地上地下一体化、城市乡村一体化、过去现在未来一体化”的自然资源“一张图”大数据体系,实现“全要素覆盖、全时间贯穿、全空间三维”。逐步推进地上地下、陆地海洋全空间三维实景数据的管理与应用。加快推动遥感影像、空间规划、国土三调、地质勘查、不动产登记等基底数据的脱密脱敏及推广应用,实现与应急管理、生态环境、农业农村等其他政府部门信息平台的互联互通、数据共享。

3.搭建统一智联的国土空间基础信息平台。

以“一张网”和“一张图”为支撑,按照全省统筹、分级建设的方式,依托国土空间基础信息平台,横向联通各相关单位,纵向贯通国家省市县四级,并与其他行业数据中心对接,形成分布式一体化数据、应用管理与服务机制。建设数据管理中心,提供统一的元数据管理、数据智能分析、数据仓库标准和业务标准、数据质量智能监控和数据质量提升等功能。构建自然资源全业务共享能力中心,聚合业务流程引擎、业务知识引擎、AI模型算法等,推动数据资产服务化,以服务化的方式支撑业务应用,促进自然资源全业务协同与共享。

4.建设全面适用的自然资源五大应用体系。

构建调查监测评价应用体系,建设一体化智能监测系统,实现对各类自然资源的实时、快速感知和信息采集。构建国土空间管控应用体系,持续优化国土空间规划“一张图”实施监督信息系统,建设国土空间生态修复监管系统、全省统一的“智慧耕保”系统和林业生态综合管理系统。构建资源开发利用应用体系,分类建立自然资源资产管理系统、土地资源开发利用管理系统、矿产资源保护监督信息系统、海洋资源综合管理系统,实现全局、全要素的自然资源开发利用动态监管。构建监督预警决策应用体系,面向自然资源各业务和各自然资源要素,加快实现统一督察、统一预警、统一决策的指挥功能。构建“互联网+”政务服务应用体系,依托一体化政务服务平台,整合升级自然资源政务管理一体化系统,持续优化自然资源确权与不动产登记信息管理系统、自然资源市场交易系统,提高便民惠企服务能力。

5.提升信息安全保障能力。

贯彻落实国家网络安全等级保护制度和分级保护制度,认真执行《中华人民共和国网络安全法》有关规定,进一步完善涉密内网和业务网的安全防护措施,提高关键基础设施和网络安全预警、应急处置能力,构建信息安全保障体系。

十、加快建设安全保障体系

始终把人民生命安全放在首位,坚持“以防为主、防抗救相结合”的方针,抓好应急救援,全面提升森林火灾、海洋灾害、自然灾害、矿山和地质灾害等综合防灾能力,为平安山东建设贡献力量。

(一)提高森林草原火灾防控能力。

落实森林草原防火责任,建立完善联防联控机制,提高森林草原火灾预防和早期火情处置能力,从源头防范森林草原火灾风险。完善泰山、蒙山、崂山、昆嵛山、尼山、徂徕山、鲁山、原山、沂山、牙山、大泽山、黄河三角洲等重点区域以水灭火系统。健全卫星预警、无人机监测、高山瞭望、视频监控、地面巡护、卡口防火码进山登记等“天空地一体化”的林火监测体系。加强火险天气、火险等级等提前预报和高火险时段提前预警。提升林区防火道路和林火阻隔系统建设水平。加强防火队伍建设,完善森林消防专业队伍装备配备,提升森林消防队伍装备机具化水平。加强防火宣传教育,多形式开展各类宣传教育活动,逐步增强群众森林草原防火意识。“十四五”期间,全省森林火灾受害率控制在0.9‰以内。

(二)提高林业有害生物防控能力。

以松材线虫病、美国白蛾为重点防控对象,以泰山、崂山、昆嵛山为重点防范区域,加强林业有害生物监测预警体系、检疫御灾体系建设。“十四五”期间,重点打好林业有害生物防治三大战役:打好松材线虫病攻坚战,2025年年底拔除济南市莱芜区、泰安市泰山区、泗水县三个疫区;打好美国白蛾防控战,实现“有虫不成灾”,对全省森林不造成重大危害;打好重点区域保卫战,确保泰山、蒙山、沂山等重要生态区域不发生大的林业有害生物疫情。

(三)提升地质灾害防治能力。

开展地质灾害隐患综合遥感识别,全面推进地质灾害风险调查评价与区划。扩大地质灾害专业监测覆盖面,完善地面沉降监测网络,提升地质灾害预警能力。推进地质灾害综合治理和避险移民搬迁重大工程建设,最大限度保障人民群众生命财产安全。加强地质灾害治理工程维修加固,确保防治工程安全运行。完善地质灾害应急救援技术支撑体系,加强地质灾害防御值班值守与信息报送。加强地质灾害防治科技创新和科普宣传,完善风险管控机制。到2025年基本建立科学高效的地质灾害防治体系,最大限度防范和化解地质灾害风险。

(四)提升海洋灾害防治能力。

实施海洋预报数字化提升工程,健全海洋灾害应急响应机制,提升灾情信息快速获取、研判和管理能力。扎实做好海洋生态预警服务,构建以海洋生态灾害、海洋生态系统为重点的生态预警监测业务布局,推进预警监测体系队伍建设。推进海洋灾害隐患排查、风险区划和重点防御区(防治区)选划,加强沿海重大基础设施、人员密集区等防灾能力建设。

(五)提升综合防灾减灾抗灾能力。

发挥全省一体化综合指挥平台作用,提升监督管理、指挥救援、应急决策等功能。加强应急救援体系建设,推进实战化常态化演练。健全灾害救助和灾后恢复重建机制,完善多渠道巨灾风险分散机制。加快大数据、人工智能、物联网、先进指挥通信、轻型智能机械等在防灾减灾救灾领域推广应用。

十一、保障措施

坚持党的全面领导,强化部门协调和上下联动,凝聚全社会力量,扎实有序推进本规划确定的重点目标任务落地生效。

(一)加强党对自然资源工作集中统一领导。

深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,坚持和加强党对自然资源工作的全面领导,始终在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上与以习近平同志为核心的党中央保持高度一致,确保中央大政方针不折不扣落地见效。把完善权力运行和监督制约机制作为实施规划的基础性建设,习惯在监督下开展工作,坚持和完善监督体系,以有力有效的监督保证党的全面领导贯穿自然资源工作全过程。严格落实中央八项规定及其实施细则精神,锲而不舍纠治“四风”。坚持无禁区、全覆盖、零容忍,一体推进不敢腐、不能腐、不想腐,持续整治自然资源领域发生在群众身边的腐败和作风问题,营造风清气正的良好政治生态。

(二)提高履职能力。

坚持新时代好干部标准,在自然资源领域树好选人用人“风向标”,把想干事、肯干事、能干成事的好干部选出来、用起来。进一步健全完善容错纠错和澄清正名机制,鼓励干部创优争先、干事创业。着力推进模范机关建设和精神文明创建,全面加强基层党组织建设,进一步发挥自然资源领域基层党组织战斗堡垒作用和共产党员先锋模范作用。教育和引导广大党员干部坚定理想信念,不忘初心、牢记使命,勇做新时代泰山挑山工,努力提升干部队伍履职尽责能力和服务水平。

(三)健全规划实施和落实机制。

以本规划为依据,制定并完善林业发展、矿产资源、生态保护修复、国土测绘、灾害防治等专项规划,构建自然资源规划体系。健全本规划与全省经济社会发展规划、国土空间规划的衔接机制,保证各规划之间协调统一,形成规划合力。健全规划定期监测评估制度,督促规划落实,协调解决规划实施中出现的问题,确保规划目标任务如期全面完成。将自然资源保护利用相关工作纳入地方绩效考核体系,严格执法监管。建立健全部门协同、上下联动的规划协调机制,细化工作任务分工,合力推动规划落实。

(四)强化宣传教育。

深入开展资源国情宣传教育,推动全社会牢固树立生态保护和资源节约利用意识。组织好世界地球日、世界海洋日暨全国海洋宣传日、植树节、全国土地日、测绘法宣传日暨国家版图意识宣传周等主题日活动,创新开展自然资源公益宣传活动。健全公众参与机制,完善信息公开、意见征集、群众监督等制度,切实维护群众在规划编制实施中的知情权、参与权、表达权、监督权。加强宣传力度,引导公益组织、企业、个人积极参与自然资源保护、利用和治理,提升群众严格保护和节约集约利用自然资源的行动自觉。

十二、环境影响评价及实施效果分析

(一)环境影响评价。

1.有利影响。

(1)进一步优化生态空间格局。规划提出科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间,筑牢生态安全格局,健全完善国土空间规划和用途管制制度,实施最严格的生态保护红线管控,有利于推动形成山清水秀的生态空间。

(2)系统保护和修复自然生态。规划认真落实黄河流域生态保护和高质量发展战略,着力加强黄河三角洲和沿黄区域生态保护修复;通过开展科学绿化试点示范省建设,加快构建以国家公园为主体的自然保护地体系,加强森林资源管护和湿地保护修复,加强野生动植物保护,实施山水林田湖草沙系统治理重点工程,探索自然资源领域生态产品价值实现机制等措施,全面提升生态系统的质量和稳定性。

(3)提高自然资源利用效率。规划牢固树立节约优先理念,对土地、森林、矿产等自然资源,推行总量管控、科学配置、全面节约和循环利用,加快形成集约高效的自然资源利用方式,努力将自然资源开发利用对生态环境造成的影响降到最低。

(4)健全完善生态文明制度。规划进一步健全完善生态文明制度体系,强化国土空间规划对重大战略实施的引领和保障作用,推动重大项目建设合理避让生态保护红线和永久基本农田,尽量降低对生态环境的影响;全面推进自然资源产权制度改革,加快重点区域内自然资源统一确权登记,为生态保护责任划定提供有力支撑;完善自然资源统一调查监测体系、基础测绘体系,有利于及时发现定位损害自然生态的违法违规行为;提升森林火灾、林业有害生物、地质灾害、海洋灾害等综合防灾能力,可有效降低各类灾害对生态环境造成的破坏。

2.不利影响。

自然资源开发利用重大工程在一定程度上会对生态环境产生不利影响,工程开挖和弃土弃渣将对原地貌进行扰动和破坏,对生态系统产生一定影响。特别是,矿产资源开发利用项目在规划选址、用地用海审批等管理环节,需要进一步加强与环境影响评价的有效衔接。

3.减缓不利影响的主要措施。

(1)坚持保护优先。始终把保护放在首位,将习近平生态文明思想贯穿于我省自然资源工作的全领域、全方位、全过程,严守自然生态安全边界和底线,不断提升生态环境质量和稳定性。

(2)完善生态文明制度。严格落实国土空间规划和用途管制制度,强化自然资源开发强度和规模管控。加强自然资源领域立法工作,强化自然资源督察和执法监管,不断完善自然资源监管体系,严厉打击损害自然资源、破坏生态环境的行为。落实“三线一单”生态环境分区管控。

(3)强化约束性指标落实。对规划明确的约束性指标,建立年度分解机制,明确责任主体,进行定期监测评估和通报督查,确保规划落实。

(4)加强重点区域生态保护修复。加强黄河流域、南四湖、东平湖、大运河、鲁中南山地丘陵、鲁东低山丘陵、海岸线生态保护带以及各类自然保护地、海湾、湿地等重点生态区域的保护修复。

4.初步评价结论。

总体上看,规划实施对于践行绿水青山就是金山银山理念,系统保护和修复自然生态具有重要意义,有利于加强自然资源保护利用、改善生态环境质量。但也存在一些短暂、可控的不利影响,严格执行规划可以避免或将其降到最低限度。

(二)实施效果分析。

规划实施并达到预期效果后,可有效加强自然资源和生态环境保护,带来良好的经济、生态和社会效益。

1.经济效益分析。

规划实施后,通过优化国土空间开发保护格局,加强资源要素保障,筑牢生态安全屏障,服务保障黄河流域生态保护和高质量发展、新旧动能转换、乡村振兴、重大基础设施建设、以人为核心的城镇化建设等重大战略落地实施,可有效助推全省经济社会高质量发展,为新时代现代化强省建设提供有力的自然资源保障。

2.生态效益分析。

规划实施后,国土空间开发保护格局更加优化,生态系统保护修复机制更加完善,自然资源利用方式更加高效,重点区域山水林田湖草沙系统治理工程深入实施,可产生巨大的生态效益。

3.社会效益分析。

规划实施后,耕地特别是永久基本农田得到严格保护,有利于保障粮食安全;自然资源资产产权制度建立健全,自然资源利益分配和调节机制更加完善;自然资源领域防灾减灾抗灾能力不断提升,人民生命财产安全得到有力保障;全民生态文明意识明显提高,绿水青山就是金山银山的理念更加深入人心。

抄送:省委各部门,省人大常委会办公厅,省政协办公厅,省监委,省法院,省检察院。各民主党派省委,省工商联。

山东省人民政府办公厅2021年9月18日印发

责任编辑: 倪文秀
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