为推进全省新旧动能转换、乡村振兴、海洋强省等重大战略实施，保障重大项目建设，山东省人民政府办公厅印发了《关于节约集约用地保障重大项目建设的意见》（鲁政办字〔2019〕90号）（以下简称《意见》）。现将《意见》解读如下：

　　一、《意见》出台的背景

　　近年来，随着新旧动能转换、乡村振兴、海洋强省等重大战略实施，我省基础设施改造提升项目、省重点建设项目、新旧动能转换重大工程优选项目、乡村振兴项目等重大项目对建设用地的需求日益旺盛，存在较大的用地缺口；同时，多数地方土地利用方式粗放、批而未供和闲置低效土地较多的问题依然突出。提升节约集约用地水平、挖潜盘活存量低效用地的空间和压力并存。

　　对此，省委、省政府高度重视，龚正同志专门批示：“只有在存量挖潜改造、集约节约用地上下功夫，才能确保重大项目的用地需求。”按照批示精神，省自然资源厅开展调研并组织召开座谈会，听取省直有关部门、地方政府及有关部门的意见建议，形成《意见》送审稿，经省政府专题会议通过后，由省政府办公厅印发实施。

　　二、《意见》的主要内容

　　《意见》共四部分12条，从规范规划调整修改、计划指标配置、存量土地盘活挖潜、简政放权、监督管理等方面提出明确意见，便于市县操作。

　　（一）加快规划编制，优化用地布局

　　1.加快推进省级国土空间规划编制工作，全面推开市、县国土空间规划编制工作。在国土空间规划审批实施前，新增建设用地要符合现行土地利用总体规划、城乡规划，有关部门（单位）要及时出具规划条件，及时完成建设用地、建设工程规划许可证以及施工许可证的审核发放工作。

　　2．对未纳入土地利用规划的重大基础设施项目、民生工程、乡村振兴项目等用地，在与国土空间规划编制及现行城乡规划做好衔接的基础上，符合所列三个条件之一的，允许调整一次土地利用总体规划。

　　（二）统筹指标使用，实施精准供地

　　3.统筹新增用地计划指标、省级统筹补充耕地指标使用，优先支持重大项目建设。

　　4.推进新增用地计划指标配置精准化、项目化。市县政府建立项目储备库，实行多部门联合审查论证，确保项目质量。市、县政府要建立招商责任追究和项目达产优惠政策兑现机制，确保拟用地项目按时开工建设，提高项目供地率。

　　5.对商品住宅及商业开发配套等经营性房地产项目、符合完善建设用地手续的未批先建项目（基础设施、公益项目除外），原则上各市、县应通过存量盘活挖潜提供用地保障。腾出新增建设用地指标集中保障重大项目建设。

　　6.严格实施精准供地。把好用地项目选址关，严格执行“净地”出让规定，实行企业投资项目承诺制，鼓励推行“标准地”供地方式。实行出让合同履约保证金制度，履约保证金由中标人按照约定提交，按照动工开发进度分期返还。

　　（三）盘活挖潜存量，节约集约用地

　　7.加快闲置和批而未供土地处置进度，对不能按期完成处置任务的市，除国家重点项目和民生保障项目外，暂停有关用地审批事项办理，直至任务完成。

　　8. 推进“亩产效益”评价改革。强化正向激励和反向倒逼，推动资源要素向高产区域、高端产业、优质企业集聚，倒逼低端低质低效企业加快转型升级。

　　9.强化存量建设用地盘活利用。加快推进城镇低效用地盘活利用，深入推进工业企业“零增地”技术改造项目审批方式改革，全面推进土地二级市场建设，支持存量建设用地快速流转、高效配置，促进土地循环和节约集约利用。

　　10.加大增减挂钩挖潜和节余指标流转使用力度。积极筹措资金，缓解增减挂钩项目资金压力。规范有序推进挂钩节余指标省内流转使用，引导增减挂钩节余指标收益流向乡村振兴和脱贫攻坚等重点领域。

　　（四）大力简政放权，强化用地监管

　　11.将41个省财政直管县和9个经济发达县的省级农用地转用和土地征收审批权，以及城乡建设用地增减挂钩拆旧安置方案审批权委托给所属市政府行使，省自然资源厅审查事项相应委托市级自然资源管理部门审查。

　　12．建立土地使用共同监管责任机制。市、县政府要组织有关职能部门按照职责分工和履约监管协议、土地出让合同或划拨决定书，对土地使用、投资、建设、环保等履约情况进行共同监管，并适时通报自然资源主管部门。

　　三、《意见》有关内容解读

　　（一）《意见》对推动国土空间规划编制和审批实施前规划管理工作提出明确要求。

　　党的十九届三中全会以来,中央进一步加快生态文明体制改革步伐，深入推进党和国家机构改革，要求“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进多规合一，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合”，明确了自然资源部门“两统一”的主要职责，并提出了“建立空间规划体系并监督实施”的任务。今年5月9日，中共中央、国务院出台《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确要求到2020年基本建立国土空间规划体系，逐步建立起“多规合一”的规划编制审批体系，实施监管体系，法规政策体系和技术标准体系。2020年底要基本完成全省（市县以上）国土空间总体规划的编制，逐步形成全国统一的国土空间基础信息平台，建立形成全国国土空间开发保护的“一张图”。

　　当前，我省新旧动能转换已经全面起势，重大战略布局持续深化，为加快推进我省生态文明建设、加快实现高质量发展，促进治理体系和治理能力现代化，需要科学编制并有效实施国土空间规划，整体谋划新时代国土空间开发保护格局。各地要按照中央决策部署，深入推进“多规合一”，加快推进国土空间规划编制工作，为各类开发保护建设活动提供依据。在国土空间规划体系构建过渡期，依据现行土地利用规划和城乡规划审查建设项目用地，及时出具规划条件，及时完成建设用地、建设工程规划许可证以及施工许可证的审核发放工作。

　　（二）《意见》提出了优化建设用地空间，保障重大项目建设的组合政策。

　　今年5月28日，自然资源部出台了《关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔2019〕87号），根据要求，各地不再新编和报批主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市（镇）总体规划、海洋功能区划。在国土空间规划体系构建过渡期，要做好现行空间规划的实施管理和衔接协同，依据现行土地利用规划和城乡规划审查建设项目用地，对现行土地利用总体规划、城市（镇）总体规划实施中存在矛盾的图斑，要结合国土空间基础信息平台的建设，按照国土空间规划“一张图”要求，作一致性处理，作为国土空间用途管制的基础。省级重大基础设施、民生工程、新旧动能转换、乡村振兴等项目,确需在土地利用规划确定的建设用地范围外选址建设的，可以按照本文件和原省国土资源厅《关于严格规范土地利用总体规划实施管理的意见》（鲁国土资发〔2013〕116号）规定的程序执行。

　　省级统筹部分新增建设用地计划和补充耕地指标，优先保障基础设施、省重点项目。新增建设用地指标按照项目立项、规划设计、投资情况，在办理建设用地时直接安排使用。补充耕地指标由建设单位和地方政府按照有关要求向省自然资源厅申请使用。

　　国家从2013年以来，逐年减少年度新增用地指标的投放量，截至目前，下达我省的新增用地指标已经减少了10万亩。为使有限的新增建设用地指标更多的支持“十强”产业发展，《意见》提出，商品住宅及商业开发配套等经营性房地产项目，原则上安排使用存量土地和挖潜指标。各地应通过“三旧”改造（旧村庄、旧城镇、旧厂房）等加大存量土地挖潜，既拓展建设用地空间又促进城市更新。挖潜存量土地不能满足用地需求的，相关市县可统筹城乡建设用地增减挂钩指标进行补充，节约出新增用地指标用于产业发展，增强发展活力和后劲。另外，对符合完善建设用地手续的未批先建项目，各市、县应通过增减挂钩等挖潜指标完善用地手续，不能让违法违规项目挤占新增用地指标。

　　（三）《意见》要求严格实施精准批地精准供地。

　　当前闲置土地及低效用地造成了较严重的土地资源浪费，也引起了社会极大关注。部分企业因自身原因或客观原因在取得土地后无法如期按约开工建设，甚至个别企业存在囤地炒地现象，这是造成闲置土地及低效用地的一个重要原因。要想解决这个问题就需要从批地供地源头抓起。《意见》提出，在批地环节，国家下达的新增用地指标，重点保障能源、交通、水利等基础设施项目和新旧动能转换等重点建设项目，支持扶贫、保障性安居工程、教育、公益性养老等民生项目，向特色小镇、农业“新六产”等乡村振兴项目倾斜。为保障项目及时落地开工建设，避免形成批而未供，市县政府建立项目储备库，实行多部门联合审查论证。各市、县（市、区）要建立项目储备库，相关职能部门对拟用地项目的产业政策、投资计划、资金落实、环境影响、规划符合性、用地标准等内容进行论证，并对拟投资建设单位的经济实力、社会信誉等情况进行核实，确保项目质量。市、县政府要建立招商责任追究和项目达产优惠政策兑现机制，确保拟用地项目按时开工建设，提高项目供地率、开工率。在供地环节，严格执行“净地”出让规定，拟出让土地必须是农用地转用、征收拆迁补偿安置落实到位，没有涉及法律纠纷、土地权属清晰、地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确，地上地下无附着物的“净地”，保证企业在取得土地后就具备开工条件；严格实行企业投资项目承诺制，鼓励推行“标准地”供地方式，明确单位能耗和排放标准、投资强度、亩均税收以及规划、人防、消防、配套设施等建设条件；实行出让合同履约保证金制度，进一步约束企业行为，确保拿地企业能按合同履行。通过严格实施精准批地供地，能够实现土地有效供给，有效减少批而未供、闲置低效用地的形成，进一步促进土地节约集约利用。

　　（四）《意见》提出进一步加快闲置和批而未供土地处置进度。

　　为积极促进节约集约用地，以土地利用方式转变推动形成绿色发展方式和生活方式，实现高质量发展，2018年自然资源部印发了《自然资源部关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》（自然资规〔2018〕1号），对加快闲置和批而未供土地处置进度、健全建设用地“增存挂钩”机制作出了明确要求。“增存挂钩”机制的提出对盘活闲置土地和批而未供土地具有重要意义，也起到了良好的效果。为贯彻落实好自然资规〔2018〕1号文件精神，原省国土资源厅印发《关于明确2018年批而未供和闲置土地处置任务的通知》（鲁国土资字〔2018〕278号），将我省2018年批而未供和闲置土地处置任务分解下达各市，建立奖惩机制，建立定期调度、定期通报制度，督促各地加大处置力度。截至2018年底，自然资源部土地市场动态监测与监管系统实时数据显示，我省完成2015年以前批而未供土地处置任务12595公顷，完成年度任务的149.89%；闲置土地处置完成1713公顷，完成年度任务的209.91%，在超额完成国家下达处置任务的同时，也有力保障了各地用地需求。

　　近日，根据国家、省有关要求，今年我省下达批而未供和闲置土地处置任务14.28万亩。其中：批而未供处置任务总量为2009-2016年全省批而未供总面积的15%，处置总面积为11.85万亩。闲置土地处置任务以土地市场动态监测与监管系统4月30日提取清单核实后闲置土地面积的50%任务进行分解下达，处置总面积为2.43万亩，2020年底，除司法查封的闲置土地外，要确保全部处置到位。省自然资源厅将继续加大对闲置和批而未供土地的处置力度，进一步完善奖惩措施，提高各地开展处置工作的积极性。

　　（五）《意见》明确了挖潜盘活存量土地的几条路径。

　　针对各地用地紧缺和闲置低效土地并存的矛盾，《意见》提出通过强化挖潜盘活存量土地，提升节约集约用地水平，缓解各地建设用地不足压力。

　　1.深入推进工业企业“零增地”技术改造项目审批方式改革。依据《山东省人民政府办公厅关于推进工业企业“零增地”技术改造项目审批方式改革的通知》（鲁政办字〔2018〕20号）文件精神，鼓励挖掘存量用地潜力。工业企业在存量工业用地上利用空地新建、拆除现有建筑重建或厂房加层扩建项目，在符合法律法规、城乡规划、安全生产、军事航空、消防和环保等要求的前提下，其增加建筑面积部分不再增收土地出让金。

　　2.全面推进土地二级市场建设。以前，由于土地二级市场即土地出让后的再交易因信息不畅通、制度不健全等原因，造成了企业想用地的买不到，想出手的卖不出的情况。为进一步释放土地潜能，盘活存量用地，2017年1月，原国土资源部决定在全国开展土地二级市场试点，我省临沂市被确定为全国试点。临沂市土地二级市场建设试点的经验表明，建设“线上+线下”一体化运行的土地二级市场，对于促进存量土地盘活利用，提高资源配置效益、转变政府职能、优化营商环境都具有十分重要的意义。因此，《意见》提出鼓励各级认真学习借鉴各地土地二级市场建设经验，积极探索制定土地二级市场建设管理办法、交易规则，促进土地循环和节约集约利用。7月6日，国务院办公厅印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号），对二级市场建设提出了明确的要求。下一步，省自然资源厅将根据国家要求，加快推进全省土地二级市场建设，进一步提高存量土地资源配置效率，提高节约集约用地水平。

　　3.推进“亩产效益”评价改革。为深化供给侧结构性改革，建立以质量和效益为核心的工业企业发展评价体系，我省由省工业和信息化厅牵头在全省启动“亩产效益”评价改革工作。“亩产效益”评价改革要求以县（市、区）为主体，加快建立导向清晰、指标规范、权重合理的企业综合评价体系，实施差别化用地、用能、信贷等政策，推动资源要素向高产区域、高端产业、优质企业集聚，倒逼低端低质低效企业加快转型升级。为配合推进“亩产效益”评价改革工作推进，省自然资源厅开展了一系列工作。一是研究出台《山东省建设用地集约利用控制标准（2019年版）》。在原来国家工业项目建设用地五项控制指标（投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重、绿地率）的基础上中增加了亩均产值和亩均税收两个产出性指标，为学习借鉴浙江等省经验，推进“亩均论英雄”“标准地”制度改革奠定基础。二是启动产业用地调查评估工作。选择工作基础较好的部分开发区和县（市、区）开展工业用地调查评价试点，在此基础上，组织开展全省工业用地基础信息的整理提取和工业用地调查工作，为开展“亩产效益”评价改革试点和建立省级数据平台奠定基础。

　　（六）《意见》提出要大力简政放权，强化用地监管。

　　2018年，我省探索将济南、青岛、烟台、潍坊、菏泽5个市的18个县（市、区、开发区）的省级农用地转用和土地征收审批权委托给所属的市政府行使，有效的提升了审批效率，进一步压实了各市审批监管责任。为进一步深化“放管服”改革，在去年委托下放审批权的基础上，《意见》提出将41个省财政直接管理县（市）和9个经济发达县（市）的省级农用地转用和土地征收审批权，以及城乡建设用地增减挂钩拆旧安置方案审批权委托给所属市政府行使，省自然资源厅审查事项相应委托市级自然资源主管部门审查。审批权委托下放将大大简化审批流程，缩短审批时间，也为项目落地争取了更多时间。目前，省自然资源厅正积极与相关市自然资源主管部门进行对接，指导各市做好审批权承接工作。

　　按照权责一致的要求，为强化市、县政府土地使用监管责任，《意见》提出建立土地使用共同监管责任机制。各市、县（市、区）政府要组织发展改革、工业和信息化、自然资源、住房城乡建设、生态环境等部门按照职责分工和履约监管协议、土地出让合同或划拨决定书，对土地使用、投资、建设、环保等履约情况进行共同监管，并适时通报自然资源主管部门。实行责任人制度，明确项目联合审查、规划适用性认定、土地征收报卷、审批、土地供应、使用等全流程监管责任部门和责任人，做到职责清晰、责任到人，减少土地闲置低效利用等浪费现象发生。