近日，山东省人民政府办公厅印发了《山东省人民政府办公厅关于进一步做好行政规范性文件合法性审核工作的通知》（鲁政办发﹝2019﹞5号，以下简称《通知》），现就相关问题作如下解读。

　　一、《通知》的重要意义

　　《通知》是贯彻落实中共中央、国务院《法治政府建设 实施纲要（2015-2020年）》和《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（以下简称《指导意见》）有关要求的重要举措，第一次从省级层面对规范性文件合法性审核机制的主体、范围、程序、职责、责任等作出全面、系统的规定，与2018年5月份省政府办公厅印发的《山东省人民政府办公厅关于做好行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》，共同构成我省规范性文件制定和监督管理的基础性制度措施。进一步落实规范性文件合法性审核制度，建立健全程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的合法性审核机制，加强对规范性文件合法性审核，是推进依法行政、建设法治政府的必然要求，有利于维护法制统一和政令畅通，有利于提高政府治理能力，为加快建设现代化强省，谱写山东人民美好生活新篇章，营造良好法治环境。

　　二、《通知》的起草过程

　　近年来，我省规范性文件合法性审核工作取得了一定成效，同时也存在一些问题。比如有的对完善审核机制的重要作用认识还不到位，有的对文件制定的主体和范围不明确，有的审核程序不规范、审核标准不统一，有的审核工作衔接机制不严密，还有一些地方和部门存在审核能力不足等问题。这些问题严重制约了合法性审核机制作用的发挥，导致实践中经常会出现一些违法文件甚至“奇葩”文件，公众反映强烈。国务院办公厅《指导意见》印发后，根据省政府领导批示，省司法厅组织专人专班，认真研究《指导意见》内容，吃透《指导意见》精神，结合我省实际，坚持问题导向，起草了《通知》代拟稿。代拟稿进一步明确了规范性文件审核范围、程序、主体、职责、责任，对我省规范性文件合法性审核工作提出了明确要求。经省政府修改审定后，形成《通知》并公开发布。

　　三、《通知》的具体内容

　　《通知》共有六大部分，在与国务院办公厅《指导意见》保持一致的基础上，根据我省实际，细化有关内容，分别从严格规范性文件制发主体、界定合法性审核范围、确定合法性审核机构、明确合法性审核标准、规范合法性审核程序以及提高合法性审核能力等方面作出了规定。

　　一是要求县级以上政府要认真梳理统计本地规范性文件制发主体，编制清单并及时向社会公布。省级规范性文件制定主体，先由各文件制定机关将本部门规范性文件制发主体清单以及作为规范性文件制发主体的依据报送省司法厅审核，再经省政府同意后统一公布。各市、县（市、区）政府要在6月底之前公布本地区规范性文件制发主体清单。未列入清单的部门、单位不得制发规范性文件。

　　二是在《指导意见》的基础上，对行政规范性文件的范围作了排除性规定，除《指导意见》明确的行政机关内部执行的工作制度、会议纪要、人事任免通知、商洽性工作函、工作表彰奖惩通报、请示报告等，不纳入合法性审核范围外，还明确了成立工作领导小组和议事协调机构的通知、就特定人和特定事项作出的具体行政执法决定及行政复议法律文书、公示办事时间办事地点等事项的公告或通知等，也不作为规范性文件管理，不纳入合法性审核范围，进一步增强了《通知》的可操作性。

　　三是进一步明确了省政府的审核机构，即以省政府及省政府办公厅名义制发的规范性文件，省政府部门起草、报请省政府批准后以部门名义印发的规范性文件，在起草部门审核机构先行审核后，由省司法厅进行合法性审核。对省政府各部门和各市、县（市、区）政府的审核机构，没有进一步明确，方便各级各部门根据实际情况确定审核机构，在一定程度上也为各部门和各市、县（市、区）的工作留出了余地。

　　四是在《指导意见》的基础上，规定了在制定涉及市场主体经济活动的规范性文件时，要对其进行公平竞争审查；制定有关或者影响货物贸易、服务贸易以及与贸易有关的知识产权的规范性文件时，要对其是否合规进行审核。在实际操作中，审核机构进行合法性审核时，对相关文件要审核其要件，看是否按要求进行了公平竞争审查和合规性审核，不符合规定的，要请起草部门或制定部门履行相关程序。

　　五是规范了以省政府或省政府办公厅名义印发的规范性文件和省政府部门起草、报请省政府批准后以部门名义所发规范性文件的审核程序。《通知》要求各规范性文件起草部门须向省司法厅报送文件送审稿，包含制定背景、起草过程和对文件必要性可行性评估论证情况的起草说明，制定文件的全部依据目录和文本，征求意见和意见采纳情况，本部门审核机构出具的合法性审核意见等审核材料；按规定需要专家论证、组织听证、部门会签的，还应当报送专家论证情况书面记录、听证情况书面记录和有关部门会签意见。审核材料缺失的，必须补充相关材料后重新送审。《通知》还规定了审核机构必须严格按照规定时限，对送审稿进行合法性审核。起草部门报送需紧急审核的送审稿时，必须对文件的紧急情况作出说明。

　　六是对提高合法性审核能力、认真落实审核责任方面，提出了进一步的要求。《通知》要求各级、各部门要加大组织保障力度，配齐配强合法性审核工作力量，确保合法性审核工作落实到位。