近日，省政府出台《关于进一步做好新形势下农民工工作的意见》（鲁政发〔2013〕22号，以下简称《意见》）。现就《意见》主要内容解读如下：

　　一、《意见》出台的背景意义

　　农民工是改革开放和工业化、城镇化、现代化进程中成长起来的新型劳动大军，是工人阶级的重要组成部分，他们广泛分布于各行各业，为改革开放、经济发展、城市建设做出了巨大贡献。我省是农民工数量较多的省份，截止目前，我省农民工总数达到2330万人，接近全国农民工总数的9%，占全省总人口的24%，把他们的家庭考虑在内，涉及全省近6000万人口。省委、省政府高度重视农民工工作，近年来制定出台了一系列维护农民工权益、促进农民工发展的政策措施。特别是2006年省政府出台《关于贯彻国发〔2006〕5号文件解决农民工问题的实施意见》以来，各级各有关部门做了大量工作，取得了明显成效。

　　农村富余劳动力逐步转变为二三产业工人、转变为城镇市民，是世界各国发展的客观规律。当前和今后一个时期，我省经济仍将保持较快增长速度，城镇化进入快速发展时期，区域经济布局调整步伐加快，劳动力供求关系正在出现重要转折性变化，农民工发展面临重大机遇。同时，随着社会结构、社会形态、利益格局深刻变革，以新生代农民工为主体的农民工群体在思想观念、行为方式、利益诉求方面发生显著变化，希望谋求更好发展、真正融入城市。面对新形势，党中央、国务院和省委、省政府高度重视。党的十八大明确提出有序推进农业转移人口市民化，做好农村转移劳动力就业工作，积极推动农民工子女平等接受教育。姜异康书记多次听取农民工工作汇报，明确指示要积极稳妥解决农民工特别是新生代农民工融入城镇问题。郭树清省长多次强调，要以人的城镇化为核心，以农民工的市民化为重点，打破城乡二元体制。

　　按照党的十八大和省委、省政府领导指示要求，去年以来，由我厅牵头，以省政府农民工工作联席会议名义，组织有关方面对农民工问题进行了全面、系统、深入的调查研究，在广泛征求意见的基础上，起草形成《关于进一步做好新形势下农民工工作的意见》。期间，省政府领导多次召开会议，听取《意见》起草情况汇报，征求农民工意见建议，提出修改要求。经过反复讨论修改，9月2日，《意见》正式印发实施。该《意见》是省政府继2006年《关于贯彻国发〔2006〕5号文件解决农民工问题的实施意见》后，出台的又一个指导和加强农民工工作的纲领性文件。《意见》阐明了解决农民工问题的方向路径，明确了做好新形势下农民工工作的目标要求和政策措施。贯彻落实好《意见》要求，对于推动新型工业化和城镇化，促进社会安定和谐，提前全面建成小康社会，具有重要的现实意义。

　　二、《意见》的目标要求

　　《意见》提出，做好新形势下农民工工作，要以党的十八大精神为指导，坚持统筹城乡发展，把以人为本、公平对待作为解决农民工问题的根本要求，以建设“创业齐鲁·乐业山东”、推动实现更高质量就业为统领，以健全农民工公共服务制度、推进基本公共服务均等化为重心，深化户籍制度改革，创新社会管理体制，吸纳农民工进城定居，稳步推进农民工市民化，提高人口城镇化水平，促进农民工在工作、生活、文化等方面融入城市。到2015年，将稳定劳动关系的农民工全部纳入社会保险制度，基本实现同工同酬，工资基本无拖欠，农民工劳动合同签订率达到80%以上，免学费政策延伸到中等职业教育，农民工基本享受随迁子女教育、住房保障、医疗卫生、计划生育、文化生活、社区服务等市民权益。到2020年，农村劳动力转移就业总量继续增加，农民工劳动合同签订率达到90%以上，平均收入比2010年翻一番，基本实现有条件、有意愿的农民工市民化。

　　三、《意见》的主要内容

　　1、治理拖欠工资、推进同工同酬

　　劳动报酬权是劳动者的基本劳动权利。《劳动法》第46条明确规定：“工资分配应当遵循按劳分配原则，实行同工同酬。”第50条规定：“工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人。不得克扣或者无故拖欠劳动者的工资”。近年来，一些用工单位实行不同的劳动报酬分配制度和办法，农民工与正式员工干同样的工作，产生同样的效益，但所得的劳动报酬明显偏低，有的只相当于本单位同岗位职工的50%左右。另外，虽然各级不断加大拖欠工资治理力度，但拖欠农民工工资顽疾仍然存在。对此，社会极为关注，农民工反映强烈。为从根本上解决上述问题，保障农民工劳动报酬权，《意见》提出四项措施：一是规范劳动报酬分配。要求用人单位吸纳农民工就业，要与本单位同岗位职工实行相同的劳动报酬分配制度和分配办法。二是规范劳务派遣。劳务派遣制用工是同工不同酬问题的重灾区。《意见》指出用人单位应依法使用被派遣劳动者，对被派遣劳动者要与本单位同岗位员工同工同酬，要求从2013年下半年开始，各单位都要制定过渡方案，1年内落实到位。《意见》强调，机关、事业单位使用被派遣劳动者，应带头做到同工同酬。三是强化政府责任。提出全面实施“一书两金一卡”制度，要求上级政府与下级政府、当地政府与企业分别签订防范处置企业拖欠工资目标责任书；在建设领域和欠薪多发行业普遍建立用人单位缴纳工资保证金制度，在欠薪多发市、县（市、区）建立完善欠薪应急周转金制度；全面推行农民工实名制工资支付银行卡。规定因“一书两金一卡”制度不落实而发生农民工欠薪的，追究当地政府的责任。四是强化执法监察。过去，全省每年年底前，都要组织开展一次农民工工资支付专项检查，对拖欠农民工工资行为进行集中治理，取得了一定成效，但一年开展一次，不利于及时发现和解决拖欠工资问题。为推动执法监察常态化，《意见》要求，各地每年开展2次农民工工资支付专项检查，对举报投诉案件发现一起查处一起，力争到2015年，基本实现同工同酬、工资基本无拖欠。

　　2、提高农民工就业能力

　　就业的根本在技能，有一技之长才能有稳定的就业岗位、合理的工资报酬。农民工技能水平偏低，是目前人力资源市场“就业难”和“招工难”并存、农民工市民化程度不高的一个主要原因。据调查，2012年我省仅有31.8%的农民工接受过职业技能培训。由于技能水平低，农民工大多只能从事技术要求低、工资报酬低的行业，这不仅限制了农民工高质量、高稳定就业，而且制约了许多行业、企业转型升级。为适应产业转型升级，提高农民工技能水平和就业能力，《意见》提出实施“加强就业培训提高就业与创业能力五年规划”，2014年至2018年培训200万农村转移劳动力。具体措施：一是适用农民工流动性较强的特点，要求打破省内地域、部门限制，从2014年起，农村转移劳动力可在户籍所在地或求职就业地享受职业培训补贴和技能鉴定补贴。二是针对农民工多头培训、重复培训、资源分散、效益不高的问题，提出要统筹现有各类教育培训资源，整合农民工培训项目和培训资金。三是提高职业培训补贴标准，提出要建立职业培训补贴标准与社会需求程度、培训成本相挂钩的动态调整机制，提高企业定额职业培训补贴，规定新录用农村转移就业人员签订1年以上期限劳动合同，经培训后取得初级以上职业资格证书的，对用工企业的企业定额职业培训补贴由50%提高到80%。四是围绕用好管好用好职工教育经费，要求各企业要足额提取职工教育经费，确保60%以上用于一线职工的教育和培训。强调要加强对企业职工教育经费提取与使用情况的监督。同时规定，对自身没有能力开展职工培训，以及未开展高技能人才培训的企业，县级以上政府可依法对其职工教育经费实行统筹，统筹部分纳入当地就业专项资金，由人力资源社会保障部门会同有关部门统一组织在岗职工技能提升培训或转岗培训。

　　3、促进农民工创业

　　党的十八大报告，将“鼓励创业”写入新时期就业方针，对做好新形势下农民工工作提出了新的要求。农民工外出务工，一方面积累了资金，更重要的是开阔了眼界、增长了见识。在鼓励扶持农民工返乡创业，近年来我们做了一些工作，取得了一定成效，但总的看，农民工创业起步晚，扶持力度不够大，还有很多文章可做。《意见》要求，将扶持城乡劳动者创业小额担保贷款最高额度由5万元提高到10万元；对首次领取营业执照并正常经营1年以上的小微企业，给予不低于1万元的一次性创业补贴；对吸纳就业人员并与其签订1年以上期限劳动合同的，一次性创业岗位开发补贴由500元提高到2000元，允许有条件的地方适当提高标准。为解决农民工贷款抵押担保难的问题，《意见》提出要探索开展林权、宅基地使用权、海域（滩涂）使用权、农村土地承包经营权以及农用生产设备等抵押贷款试点，逐步扩大抵押担保范围。《意见》还强调，要深入开展创业型城市、街道（乡镇）创建，加强创业载体建设，引导农民工创业向城镇和园区聚集。

　　4、提高农民工劳动合同签订率和社会保险参保率

　　劳动合同是对处于弱势地位的农民工维护自身利益的法律保证，但目前由于部分用人单位管理不规范、农民工认识不到位、缺乏劳动风险意识和维权意识等因素影响，外出务工人员签订规范劳动合同的普遍较少，据调查2012年全省仅占35.4%。由于缺少劳动合同，劳动关系不稳定，社会扩面征缴难以推动，相当一部分农民工没有参加城镇职工社会保险，一旦面临工伤、失业，得不到应有的保障，即使参加新农合、新农保，但由于支付标准低，难以享受与城镇职工同等的社会保障待遇。围绕提高农民工劳动合同签订率，《意见》要求各级要强化劳动合同管理，通过日常巡查、书面审查、专项检查等执法监察，切实提高农民工劳动合同签订率和履约质量,提出在流动性大、季节性强、用工时间短的行业，全面推行简易劳动合同示范文本。在农民工参加社会保险方面，《意见》提出要实施农民工社会保险全覆盖行动计划，要求到2015年将稳定劳动关系的农民工全部纳入社会保险制度。针对农民工群体中的灵活就业农民工，《意见》提出鼓励这部分群体参加基本养老保险和职工基本医疗保险。由于农民工就业流动性大，《意见》强调要实现基本养老保险、职工基本医疗保险、失业保险关系跨统筹地区转移接续和异地就医即时结算，方便农民工享受社会保险待遇。

　　5、引导农民工有序在城镇落户

　　落户是农民工市民化的起点，也是新阶段农民工发展面临的一大问题，最具代表性。要加快改革户籍制度，打开城门，鱼贯而入，重点是有序解决举家迁徙及新生代农民工在城镇落户问题。近年来，我省持续深化户籍制度改革，2004年全省取消了农业户口、非农业户口性质划分，统一了城乡户口登记制度；2011年以合法稳定职业、合法稳定住所为基本落户条件，全面放开县域范围内落户限制；2012年出台《山东省流动人口服务管理办法》，全面启动实施居住证制度，有力地推动了城镇化进程。当前，农民工在流入地居住趋于长期化，在目前城市的就业时间平均为5.3年，超过5年的占到了40%，超过10年的约占20%，“移民”倾向渐趋明显，相当一部分已经成为事实“移民”。按照稳步推进农民工市民化的总体要求，《意见》提出“两个全面”的要求：一是以合法稳定住所、合法稳定职业为基本落户条件，全面放开中小城市户口迁移限制，解决在城镇居住的农民工落户问题；二是全面实施居住证制度，为暂不具备落户条件的流动人口在当地学习、工作、生活提供有效服务，逐步将各项社会保障和基本公共服务与户口性质脱钩，使农民工与就业地城镇居民享受同城待遇。

　　从目前看，虽然我们的落户条件普遍较宽，但吸引农民工的效果并不明显，主要原因一是不愿放弃农村土地和集体收益，二是担心计划生育政策能否延续。针对农民工的这些疑虑，《意见》强调，现阶段，农民工落户城镇，是否出让宅基地和依法承包的耕地、林地、草地的使用权、经营权，必须完全尊重农民工本人的意愿，不得强制或变相强制收回，要求各地研究制定与户籍制度改革相配套的土地承包经营权、宅基地使用权和集体经济收益分配权的占有、使用、收益、继承以及出让和流转等制度。同时规定，落户城镇农民工，5年内继续执行原户籍地生育政策。

　　6、改善农民工居住条件

　　住房是农民工转变为城镇居民的必备生活条件之一，也是制约农民工逐步融入城市的重要因素。目前，农民工就业地集中在地级以上城市。这些城市房价水平、住房租金水平相对较高，而农民工大多收入不高，如果雇主不提供住宿，也没有住房补贴，农民工到市场购买或者租赁合适的住房，往往不具备资金条件。因受户籍制度等因素制约，农民工大多又不能获得住房保障。为减少支出，多数农民工只能住在城乡结合部、地下室。据调查，全省有47.5%的农民工居住在设施不完善的各类简易单位宿舍、工棚或生产经营场所，面积小，条件差，有的甚至存在安全隐患。为改善农民工居住条件，《意见》立足现阶段实际，提出把发展公共租赁住房作为重点，要求各地要将农民工住房问题纳入住房建设规划，将符合条件农民工纳入公共租赁住房供应范围，完善落实相关扶持政策，支持开发区、工业园区、企业建设农民工公共租赁住房。发挥住房公积金制度作用，《意见》针对农民工及其用人单位特点，要求各地要将住房公积金制度逐步覆盖到在城市中有稳定工作的农民工，允许农民工及其单位暂按较低的缴存比例，先行建立住房公积金账户。

　　7、保障农民工随迁子女平等接受教育的权利

　　孩子是祖国的未来，是家庭的希望。调查表明，有85.5%的优秀农民工落户城镇的首要理由是“希望子女受到良好的教育”，为孩子在城市争取到优良的教育资源，用知识改变命运。近年来，随着大量农村人口向城市转移，农民工随迁子女占未来同龄人口的比重有不断增长的趋势，做好农民工子女教育工作，关系教育公平乃至社会公平，决定未来劳动力的素质，影响经济社会发展全局及社会和谐稳定。因此，让农民工随迁子女与城市学生一样，同等享受学前教育、义务教育，并参加当地中高考，是做好新形势下农民工工作的一项重要任务。为此，《意见》提出，要将农民工随迁子女全部纳入输入地教育发展规划，将农民工随迁子女义务教育经费全部纳入输入地财政保障范围，保障农民工随迁子女在输入地平等接受学前教育、义务教育和参加中考、高考的权利。针对目前很多城市存在教育资源不足、不能满足农民工随迁子女入学的问题，《意见》强调，要合理规划中小学布局，均衡配置教学资源，实行教育行政部门前置审核制度，增加城镇教育储备，抓好新建居民小区配套学校建设，对接受政府委托承担义务教育的民办学校，要求按在校学生数量对学校公用经费给予财政补贴。异地参加中考、高考是广大农民工及其子女比较关注的问题。在2014年放开高考报名的户籍限制的基础上，《意见》提出进一步放开中考报名户籍限制，规定凡在初中有完整学习经历的非户籍考生均可就地报名参加中考,并享受同等的录取政策。