近日，省政府以鲁政发[2013]3号文件印发《山东省主体功能区规划》，是国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划，对于推动形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，加快转变经济发展方式，实现全面建成小康社会目标，具有重要战略意义。

　　我省的规划是全国主体功能区规划体系的一部分，按照国家部署，主体功能区规划分国家和省级两个层面，市县的任务是落实主体功能区，因地制宜搞好农产品主产区、企业园区、集中居住区、生态保护区等统筹优化布局。2010年年底，国务院以国发[2010]46号文件印发《全国主体功能区规划》，并要求各省加快编制省级规划，与国家衔接确认后，由省政府发布实施。

　　一、背景和内涵

　　新中国成立以来，尤其是改革开放以来，我国现代化建设全面展开，工业化城镇化加快推进，经济社会快速发展。同时也出现了一些突出问题：耕地减少过多过快，保障粮食安全压力大；生态损害严重，生态系统功能退化；资源开发强度大，环境问题凸显；空间结构不合理，空间利用效率低；城乡和区域发展不协调，公共服务和生活条件差距大。

　　针对区域发展环境和条件的变化，十七大提出了到2020年基本形成主体功能区布局的总体要求，十七届五中全会作出了实施主体功能区战略的重大举措。主体功能区战略与区域发展总体战略相辅相成，共同构成我国国土空间开发的完整战略格局。十八大进一步明确提出建设生态文明、美丽中国的目标任务，作出了优化国土空间开发格局的战略部署。

　　推进形成主体功能区，就是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定不同区域的主体功能，并据此明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规划开发秩序，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。

　　主体功能区是从国情出发的首创性课题，理念就是综合考虑当前利益和长远利益，首次提出建设“美好家园”。推进形成主体功能区出发点是依据资源环境承载力来推进科学发展，主要任务就是解决村村点火、户户冒烟的问题，真正落实因地制宜、特色发展。推进机制就是根据发展社会主义市场经济的要求，在处理政府和市场关系上，政府由规划布局产业转向规划管控空间，由具体干预企业干什么转向明确在哪些领域不能干什么。最终目的是实现十八大提出的生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。

　　二、主体功能区的划分

　　主体功能区，将区域按开发内容，分为城市化地区，农产品主产区和重点生态功能区。城市化地区是以提供工业品和服务产品为主体功能的地区，也提供农产品和生态产品；农产品主产区是以提供农产品为主体功能的地区，也提供生态产品、服务产品和部分工业品；重点生态功能区是以提供生态产品为主体功能的地区，也提供一定的农产品、服务产品和工业品。

　　主体功能区，将区域按开发方式，分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。这是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，以是否适宜或如何进行大规划高强度工业化城镇化开发为基准划分的。

　　优化开发区域是经济比较发达、人口比较密集、开发强度较高，资源环境问题更加突出，从而应该优化进行工业化城镇化开发的城市化地区。重点开发区域是有一定经济基础、资源环境承载能力较强、发展潜力较大、集聚人口和经济的条件较好，从而应该重点进行工业化城镇化开发的城市化地区。优化开发和重点开发都属于城市化地区，开发内容总体上相同，开发强度和开发方式不同。

　　限制开发区域分为两类：一类是农产品主产区，即耕地较多、农业发展条件较好，尽管也适宜工业化城镇化开发，但从保障国家农产品安全以及中华民族永续发展的需要出发，必须把增强农业综合生产能力作为发展的首要任务，从而应该限制进行大规模工业化城镇化开发的地区；一类是重点生态功能区，即生态脆弱或生态功能重要，资源环境承载能力较低，不具备大规模高强度工业化城镇化开发的条件，必须把增强生态产品生产能力作为首要任务，从而应该限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的地区。

　　禁止开发区域是依法设立的各级各类自然文化资源保护区域，以及其他禁止进行工业化城镇化开发，需要特殊保护的重点生态功能区。

　　规划中优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发中的“开发”，不等同于一般意义上的“发展”，它特指大规模高强度的工业化城镇化开发。限制开发，特指限制大规模高强度的工业化城镇化开发，并不是限制所有的开发活动。将一些区域确定为限制开发区域，不是限制发展，而是为了更好地保护这类区域的农业生产力和生态产品生产力，实现科学发展。

　　各类主体功能区，在经济社会发展中具有同等重要的地位，只是主体功能不同，开发方式不同，保护内容不同，发展首要任务不同，国家支持重点不同。

　　三、我省主体功能区划分情况说明

　　《山东省主体功能区规划》中，我省优化开发、重点开发区域分别占全省面积的15.7%、19.1%，限制开发区域比例占65.2%。这是根据国家规定要求和我省实际情况所决定的。一是促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”同步。我省是全国重要的工业化城镇化地区，又是全国重要的农产品主产区。作为农业大省，粮食产量居全国第三位，对确保全国的粮食安全举足轻重。农业用地占比高，2008年耕地占全省面积的47.8%，农用地占73.6%。在《全国主体功能区规划》的农业战略格局示意图中，我省属于黄淮海平原主产区，另外，考虑到保护生态系统、保障提供生态产品的重要性，部分区域要列为重点生态功能区。二是与土地利用规划相衔接。目前我省开发强度（即城镇建设、独立工矿、农村居民点、交通、水利设施以及其他建设用地占国土面积的比重）为17%。按国务院批复的我省土地利用总体规划，明确到2020年限定在18%，划分主体功能区，就是要把有限的建设用地增量高效利用好。三是国家要求各省严格控制优化和重点开发区域的比重。经过数轮的争取汇报协调，国家同意将我省的优化重点划分比例扩大至34.8%，该比例在全国各省（市、区）位居前列。

　　对于限制开发区域，为尽可能为区域发展留足空间，经过争取国家同意，规划将所有的县（市、区）的县城、省级以上经济园区和2-3个重点镇，作为省级重点开发区域，引导人口集中布局、产业集约发展，通过点状开发带动当地经济社会发展。从经济社会发展实践和今后大趋势看，这是符合客观实际的。

　　十八大报告提出“加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局”。主体功能区规划的实施是一个动态完善的过程。一方面，规划出台后，要对保障规划实施的政策措施不断深化、细化，充分发挥规划政策的引导作用。我省主体功能区规划提出了涉及财政、投资、产业、人口、环境等一系列政策措施，下一步要根据国家的部署，结合我省实际，进一步研究制定更加具体的政策，推进规划实施。另一方面，随着形势的变化，规划也要进行动态调整。按照规划程序，实行规划中期评估评价制度，根据发展实际，对规划进行必要调整。目前的重点开发区域发展到一定程度会进入优化开发序列，相应地限制开发区域将来有一部分会递补进入重点开发区域。